Kayıt Ol  |  Giriş
NotOku'yu +1'le
Açıköğretim fakültesi (AÖF) e-öğrenme eğitim portalı
23.07.2014
Ders: İdare Hukuku      Ünite 2      8 Nisan 2010 Ara     

Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim İlkeleri

Amaç 2

İdarenin kuruluş ve işleyişine esas alınan merkezden yönetim-yerinden yönetim ilkelerini belirleyebilmek.

Anayasa’nın 123. maddesinin 2. fıkrasına göre, İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Şu halde, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri, İdarenin gerek organik ve gerek fonksiyonel (görevsel) yönlerini etkileyen temel anayasal ilkelerdir.

Merkezden Yönetim İlkesi

Tanımı

Merkezden yönetim, İdarenin topluma sunacağı hizmetlerin başkent adı verilen devlet merkezinden ve tek elden yürütülmesidir. Merkezden yönetim ilkesinin uygulandığı ülkelerde, idarî hizmetler devlet merkezinde bulunan ve sayıları belirli ve sınırlı olan bir veya bir kaç yetkili tarafından planlanır, düzenlenir ve yürütülürler. Ancak devlet merkezinde bulunan ve sayıları belirli ve sınırlı olan bu yetkililerin tüm ülke düzeyinde idarî hizmetleri yürütmeleri düşünülemeyeceğinden, merkezdeki yetkililerin yanı sıra tüm ülkeye yayılmış bir teşkilâta da ihtiyaç vardır. İşte merkezî idarenin başkentteki yetkililerden oluşan teşkilatına başkent teşkilatı, başkent dışındaki tüm ülkeye yayılmış teşkilâtına ise taşra teşkilâtı denilmektedir. Bununla beraber, merkezî idarenin taşra teşkilatında yer alan görevliler, idarî hizmetlerin görülmesi konusunda kendilerine ait herhangi bir yetkiye sahip değildirler. Bu görevliler, başkentteki yetkililerce atanırlar; onların emir ve talimatları doğrultusunda hareket ederler ve de onlara hiyerarşi olarak adlandırılan bir hukuki bağ ile bağlıdırlar.

Özellikleri

Bu açıklamaların ışığı altında, merkezden yönetimin belli başlı özelliklerini şu şekilde sıralamamız mümkündür:

Tüm İdari Hizmetler Merkezde Toplanmıştır

Vatandaşlara sunulacak tüm idarî hizmetler merkezde toplanmıştır. Bu hizmetlere ilişkin tüm kararları almak ve uygulamak yetkisi merkezdeki sayıları belirli ve sınırlı yetkililere ait olup, bu hizmetlerin yürütülmesinden doğacak sorumluluklar da merkeze aittir.

Bir Taşra Teşkilatı Vardır

Merkezde toplanan idarî hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yürütülebilmesi, merkezin başkent dışındaki uzantısı olan taşra teşkilâtında yer alan, merkezdeki yetkililerin emir ve talimatları doğrultusunda hareket eden ve merkezdeki yetkililere aşağıdan yukarıya doğru hiyerarşik bir bağ ile bağlı bulunan kamu görevlileri tarafından sağlanmaktadır.

Tüm Kaynaklar Merkezde Toplanmıştır

İdari hizmetlerin yürütülmesi için gerekli tüm parasal kaynaklar ile araç ve gereçler de merkezde toplanmıştır.

Merkezden Yönetimin Yararları

Merkezden yönetim çeşitli yararlar sağlar. Bu yararları şöylece özetlemek mümkündür:

Güçlü Bir Devlet Yönetimi Sağlar

Merkezden yönetim, tüm ülkenin tek bir otorite altında toplanmasını ve böylece güçlü bir devlet yönetimi kurulmasını mümkün kılar. Gerçekten tarihî gelişim içinde modern ve güçlü devletlerin merkezden yönetim sisteminin uygulanması sonucu kuruldukları gözlemlenmiştir.

Hizmetler, Daha Az Harcama İle Ve Rasyonel Bir Biçimde Yürütülür

Merkezden yönetim, idari hizmetlerin yürütülmesinde tasarruf sağlayacağı gibi, idari hizmetlerin daha rasyonel bir biçimde yürütülmesini de mümkün kılar. Bu sistemde ülkedeki tüm beşerî ve malî kaynaklar merkezde birleştirildiğinden, bu kaynakların en verimli bir biçimde toplum yararına kullanılması sağlanılmış olmaktadır.

Hizmetler, Yeknesak Bir Biçimde Yürütülür

Merkezden yönetim, tüm ülkenin tek bir otorite altında toplanması dolayısıyla, idarî hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yeknesak bir biçimde yürütülmesini sağlar. Bu yönetim biçimi, idari hizmetlerin yürütülmesi bakımından yöreler ve vatandaşlar arasında birlik ve eşitliği mümkün kılar. İdarî hizmetlerin yürütülmesi için gerekli tüm parasal kaynaklar, araç ve gereçler merkezde toplandığı için, merkezden yönetim sisteminde idarî hizmetlerin çeşitli yörelerde yürütülmesi, o yörelerin malî olanakları ile bağımlı ve orantılı değildir.

Merkezden Yönetimin Sakıncaları

Merkezden yönetimin, yukarıda belirttiğimiz yararlarına karşılık, bazı sakınca ve aksaklıkları da vardır. Bu sakınca ve aksaklıkları şöyle belirtebiliriz:

Bürokrasi ve Kırtasiyeciliğe Yol Açar

Merkezden yönetimin en büyük sakıncası, gereksiz bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açmasıdır. Merkezden yönetimde, tüm yetki ve sorumluluklar merkezde toplanmış bulunduğundan merkezi idarenin taşra örgütünde görevli memurları tek başlarına karar alamazlar ve kararları yürütemezler. Taşra örgütünde görevli memurlar, yetkili olmadıklarından ve sorumluluk altına da girmek istemediklerinden, her konuda merkeze danışmak ve merkezin görüşünü alarak bu görüş doğrultusunda hareket etmek isterler. Bu ise, uzun yazışma ve muamelelere yol açar. Sonuç olarak idari hizmetler gecikme ile yürütülür.

Hizmetlerin Yöresel Gereksinimlere Göre Yürütülmesi Güçtür

Merkezden yönetim sisteminde, idari hizmetlerin yürütüleceği yörelerin ihtiyaçlarının saptanmasında ve hizmetlerin bu ihtiyaçlara uygun bir biçimde yürütülmesinde de bazı güçlükler ortaya çıkar. Gerçi, merkezi idarenin taşra örgütünde görevli memurlar aracılığı ile, yöresel ihtiyaçların saptanmasının ve hizmetlerin bu ihtiyaçlara uygun bir biçimde yürütülmesinin mümkün olduğu düşünülebilir. Ancak taşra teşkilatındaki memurlar merkez tarafından atandıkları için, daha ziyade merkeze hoş görünmeyi yeğleyerek görevli bulundukları yörenin ihtiyaçlarına ve o yörede yaşayan insanların isteklerine önem vermeyebilirler; dolayısıyla, hizmetler çoğu kez yöresel ihtiyaçlara göre değil, merkezdeki yetkililerin istek ve heveslerine göre yürütülmüş olur.

Demokratik İlkelere Pek Uygun Değildir

Merkezden yönetim, demokratik ilkelere de pek uygun değildir. Zira bu yönetim biçiminde, yöresel işler doğrudan doğruya merkezin kontrolü altında ve merkeze ait görevliler tarafından görüldüğü için, halk kendini doğrudan doğruya ilgilendiren işlerden uzak kalır. Bu durum, halkın büyük ölçüde siyasal görevlerini ihmal etmesine ve yönetime katılmamasına yol açar.

Yetki Genişliği (Tevsii Mezuniyet) İlkesi

Yukarıda belirtilen sakıncaları dolayısıyla, merkezden yönetim sisteminin salt ve katıksız bir biçimde uygulanması mümkün olamamıştır. Merkezden yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırmak ve özellikle bu yönetim biçiminin yol açtığı kırtasiyeciliği bertaraf ederek hizmetlerin taşrada gecikmeden yürütülmesini sağlamak amacı ile yetki genişliği (tevsii mezuniyet) ilkesinin uygulanması yoluna gidilmiştir.

Yetki genişliği, merkezden yönetim sisteminin ortaya çıkardığı kamu hizmetlerinin taşrada gecikme ile yürütülmesi sakıncasına karşı düşünülmüş ve uygulamaya konulmuş bir önlemden ibarettir. Merkezden yönetim ilkesi, salt ve katıksız bir biçimde uygulandığında, tüm yetki ve sorumlulukların merkezde toplanması sonucunu doğururken; yetki genişliği ilkesi ile birlikte uygulandığında merkezi idarenin taşra örgütündeki amirlerine belli konularda merkeze danışmadan, merkez adına kendiliklerinden karar alabilme imkanını vermektedir. Böylece, belli konulara ilişkin kararların taşrada zamanında alınabilmesi mümkün olmakta ve kırtasiyecilik nedeni ile kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ortaya çıkabilecek gecikme ve aksaklıklar önlenebilmektedir.

Anayasa’nın 126. maddesinin 2. fıkrasına göre, ülkemizde yetki genişliği ilkesi merkezi idarenin taşra örgütlerinden yalnızca il idaresinde uygulanmaktadır. Buna göre, il idaresinin amiri olan vali, merkezî idare adına merkeze danışmadan kendiliğinden kararlar alabilmekte ve bu kararları uygulayabilmektedir. Buna karşılık, öteki taşra örgütlerinin amirlerinin (kaymakam ve bucak müdürünün) kural olarak böyle bir yetkisi bulunmamaktadır. Yetki genişliği belli başlı şu özellikleri göstermektedir:

- Merkeze ait olan bir yetki, merkezi idarenin taşra örgütlerinde görevli amir (vali) tarafından kullanılmaktadır. Yetkiyi merkez adına kullanan amir, merkezi idarenin hiyerarşisine dahildir.
- Yetkiyi merkez adına kullanan amir, bu yetkiyi merkezi idarenin yürütmekle ödevli olduğu bir hizmetin (milli bir kamu hizmetinin) yürütülmesi için kullanmaktadır.
- Yetkinin kullanılması ile yürütülen hizmetin giderleri merkezî idarenin bütçesinden karşılanmaktadır. Yürütülen hizmet dolayısıyla elde edilen gelirler de merkezî idare bütçesinin gelirleri arasına katılmaktadır. Nihayet, yetkinin kullanılması ile yürütülen hizmete tahsis edilmiş bulunan mallar da ya merkezi idarenin mülkiyetindedir ya da merkezi idarenin hüküm ve tasarrufu altındadır.

Yerinden Yönetim (Ademi Merkeziyet) İlkesi

Tanım

Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim (ademi merkeziyet), topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir.

İdari ademi merkeziyet olarak da adlandırılan bu sistem, siyasal ademi merkeziyetten farklıdır: Siyasal ademi merkeziyet federalizm demek olup, federal devleti oluşturan her bir federe devletin idari yetkileri yanı sıra, belli ölçüde yasama ve yargı yetkilerine de sahip olmaları anlamına gelir. Buna karşılık, idari ademi merkeziyette, merkezî idare teşkilâtı içinde yer almayan, merkezî idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişilerinin idarî yetkileri dışında yasama ve yargı yetkileri yoktur. Tam tersine, bu kamu tüzel kişileri yasama yetkisine sahip olmadıkları için kendi hukuki statülerini belirleme imkânına da sahip değildirler ve yargı yetkisi de kullanamazlar.

Yerinden Yönetim İlkesinin Uygulanma Biçimleri

Yerinden yönetim ilkesi, ya belli bir yöre ya da belli bir hizmet itibariyle, iki biçimde uygulanmaktadır. Yerinden yönetim ilkesinin belli bir yöre itibariyle uygulanmasına yerel yerinden yönetim (mahalli ademi merkeziyet), belli bir hizmet itibariyle uygulanmasına ise hizmet yerinden yönetimi (hizmet ademi merkeziyeti) denilmektedir.

Yerel Yerinden Yönetim (Mahalli Ademi Merkeziyet)

Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması, bu sistemin en eski uygulama biçimini oluşturmaktadır. Bu uygulama biçimi, insanların toplum halinde yaşamaya başlamaları ile birlikte ortaya çıkan müşterek ihtiyaçlarının karşılanması zorunluluğundan doğmuştur. Özellikle büyük yerleşim merkezleri dışında yaşayan insanlar, başta güvenlik olmak üzere birlikte yaşamaktan doğan ihtiyaçlarını gidermek için örgütlenmişler ve bu ihtiyaçlarını bizzat kendileri giderme yoluna gitmişlerdir.

Ülkemizde, eşraf ve ayanların yönettikleri şehir ve kasabalar, 19. yüzyılın sonlarına doğru, o şehir ve kasabalarda yaşayan insanların ortak ihtiyaçlarını karşılamakla görevli idarî kuruluşlar haline gelmişlerdir. Günümüzde ise, belli yörelerde yaşayan insanların salt o yörede yaşamaktan doğan ihtiyaçlarının merkezî idare tarafından tüm ülke düzeyinde yürütülecek kamu hizmetleri ile karşılanması hem çok zor ve hem de gereksiz ve isabetsizdir. Gerçi bu yerel ihtiyaçların bazıları o derece önemlidir ki, bunların merkezî idarece yürütülen milli kamu hizmetleri ile karşılanması gerekir. Örneğin, asayişin sağlanması, sağlığın korunması, adaletin dağıtılması, eğitim-öğretim gibi, ancak bunlar dışında kalan yerel ihtiyaçların merkezî idare tarafından yürütülecek millî kamu hizmetleri ile karşılanmasının doğuracağı gecikme ve aksaklıkları önlemek ve hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygunluğunu sağlamak amacı ile, bu tür ihtiyaçları karşılayacak mahallî kamu hizmetlerini yürütecek kamu tüzel kişileri oluşturulmaktadır.

Hangi tür toplumsal ihtiyaçların milli, hangilerinin mahalli kamu hizmetleri ile karşılanması gerektiği sorunu çeşitli etkenlere (Örneğin, devletin siyasal tipine, güçlü bir merkezi otoriteye duyulan ihtiyaca, yörelerin ekonomik ve sosyal yapılarına) bağlıdır. Hatta aynı hizmetin (Örneğin, kolluk, adalet dağıtımı gibi) hem millî hem de mahalli düzeyde yürütüldüğü gözlemlendiği gibi, bazen de öteden beri mahallî kamu hizmetleri ile karşılanan bazı ihtiyaçlar koşulların değişmesi ile millî kamu hizmetleri ile karşılanmakta, bunun tersi de olmaktadır.

Yerel yerinden yönetim (mahalli ademi merkeziyet) olarak adlandırılan bu uygulama biçimi, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında şöyle ifadesini bulmak tadır. “Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. ” Görüldüğü üzere, Anayasa’ya göre, yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile tanınan özerkliği ifade etmektedir. Belli bir yörede (il, belediye, köy) oturanlara tanınan özerklik dolayısıyla ortaya çıkan kamu tüzel kişilerine ise yerel yönetimler (mahalli idareler) denilmektedir. Yerel yerinden yönetimin özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:

- Yerel yerinden yönetim kuruluşları merkezi idarenin, yani Devlet tüzel kişiliğinin dışında yer alan kamu tüzel kişileridir. Bu kuruluşlar kamu tüzel kişileri olduklarından, kendilerine özgü bir iradeye sahip olup, Devletten ayrı malvarlıkları ve bütçeleri mevcuttur. Bu kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil değildir.

- Yerel yönetim kuruluşlarının kurucuları, bu kuruluşların hizmet gördükleri yörenin seçmenleridir. Zira yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara salt o yörede oturdukları için ortaya çıkan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tanınan bir özerkliği ifade etmektedir. Bu nedenle, yerel yerinden yönetim kuruluşlarının organları, hizmet gördükleri yörenin seçmenleri tarafından belirlenir.

Hizmet Yerinden Yönetimi (Hizmet Ademi Merkeziyeti)

Yerinden yönetim siteminin yer yönünden uygulanmasının çok eski dönemlere kadar uzanmasına karşılık, bu sistemin hizmet yönünden uygulanma biçimi son zamanlarda ortaya çıkmıştır. Şöyle ki, bu ikinci uygulama biçimi devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin son derece arttığı, çeşitlendiği ve yoğunlaştığı bir dönemde görülmeye başlanmıştır.

Klasik devletin üstlendiği kamu hizmetleri belirli ve sayılı idi. Klasik devlet, bu hizmetleri yürütecek teknik bilgi ve uzmanlığa da sahip idi. Ancak, sosyal devlet ilkesinin benimsenmesi ile devletin üstlendiği hizmetler arttı ve yoğunlaştı. Devletin üstlendiği bu yeni hizmetler özel bir teknik bilgi ve uzmanlık gerektiriyordu. Özellikle devletin ekonomik ve sosyal yaşama müdahale etmesi sonucu ortaya çıkan yeni kamu hizmetleri özel bir teknik bilgi ve uzmanlık gerektirmelerinin yanısıra, bir işletme mahiyeti de göstermekteydiler. İşte devletin üstlendiği bu yeni hizmetlerin merkezi idare teşkilâtı tarafından yürütülmesi mümkün olmadı. Zira merkezî idare, bu yeni kamu hizmetlerinin gerektirdiği teknik bilgi ve uzmanlığı bünyesinde taşımamakta idi. Bu nedenle, belli bir yöre itibariyle değil ve fakat belli bir hizmet itibariyle yerinden yönetim sisteminin uygulanması ile bu yeni kamu hizmetleri merkezî idare teşkilâtı dışında oluşturulan kamu tüzelkişilerine gördürülmeye başlandı.

Yerinden yönetim sisteminin ülkemizde hizmet bakımından uygulanması, Osmanlı İmparatorluğu zamanında yabancı müteşebbislere imtiyaz denilen sözleşmeler ile devredilen ve gördürülen havagazı, elektrik, ulaştırma, telefon vs. bu gibi hizmetlerin Cumhuriyetin ilk dönemlerinde millileştirilmesi sonucu olmuştur.

Ancak bu yapılır iken, her biri ayrı bir teknik bilgi ve uzmanlığı gerektiren bu hizmetler merkezi idare teşkilâtı içinde örgütlenmedi. Tam tersine, yerinden yönetim hizmet bakımından uygulanarak bu hizmetleri görmek üzere merkezî idare teşkilâtı dışında kamu tüzel kişileri oluşturuldu. Hizmet ademi merkeziyetinin uygulanması, devletin ekonomik yaşama müdahale etmesi sonucu ekonomik nitelikli kamu hizmetlerini üstlenmesi ile daha da yoğunlaştı.

Yerinden yönetim sisteminin hizmet yönünden uygulanması sonucunda da Devlet tüzel kişiliği dışında yer alan, Devletten ayrı bir iradeye, malvarlığına ve bütçeye sahip olan, görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri ortaya çıkar. Dolayısıyla yerel yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması ile hizmet yönünden uygulanması bu noktalarda benzerlikler göstermektedir. Ancak yerinden yönetim sisteminin her iki uygulama biçimi arasında bazı önemli farklar vardır:

- Hizmet yerinden yönetimi belli bir hizmete özerklik tanınmasını gerektirir. Oysa yerel yerinden yönetim, belli bir yörede yaşayan insanlara salt o yörede bir arada yaşamalarından kaynaklanan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için tanınan özerkliği ifade eder. Bu nedenle, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının organları seçmenlerin iradesi ile belirlenmez. Buna karşılık, yerel yönetim kuruluşlarının organlarının bu kuruluşların hizmet yaptıkları yerlerdeki seçmenlerin iradeleri ile belirlendiğini daha önce belirtmiştik.

- Yerel yönetim kuruluşları birer kişi topluluğu olmasına karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kural olarak birer mal topluluğu yapısındadırlar. Gerçekten hizmet yerinden yönetim kuruluşları bir malvarlığının belli bir hizmete tahsis edilmesi ile tüzel kişilik kazanmışlardır.

Yerinden Yönetimin Yararları

Genellikle merkezden yönetimin sakıncaları, yerinden yönetim sisteminin yararlarını oluşturmaktadır. Yerinden yönetim sisteminin yararlarını şöyle belirtebiliriz:

Yerel Yerinden Yönetimin Demokratik İlkelere Uygunluğu

Yerel yerinden yönetim demokratik esaslara daha uygun düşmektedir. Zira yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması ile, belli bir yörede yaşayan insanlar, o yörede yaşamaktan doğan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile yürütülecek hizmetlerin ne şekilde yürütülmesi gerektiğine kendileri karar verebilmek ve kendilerini yakından ilgilendiren hizmetleri çevirebilmek imkânına sahip olmaktadırlar. Böylece, vatandaşlar bir yandan yerel yönetime katılabilmekte, öte yandan ise tüm ülke düzeyinde yürütülen hizmetlerin önemini ve bu hizmetlerin yürütülmesinde karşılaşılan sorunları daha da iyi anlayabilmekte, dolayısıyla merkezî yönetime katılabilmek için iyi bir hazırlık eğitiminden geçmektedirler.

Kırtasiyecilik ve Bürokrasinin Azalması

Merkezden yönetim sisteminin uygulanması sonucu ortaya çıkan kırtasiyecilik ve hizmetin yürütülmesindeki aksaklık ve gecikmeler, yerinden yönetim sisteminin uygulanması ile büyük ölçüde ortadan kalkmaktadır.

Hizmetlerin Gereksinimlere Uygun Yürütülmesi

Yerel yerinden yönetim uygulaması ile hizmetin görüldüğü yörenin ihtiyaçlarına uygunluğu sağlandığı gibi; hizmet yerinden yönetim uygulaması ile hizmetin teknik bilgi ve uzmanlığın ışığı altında daha rasyonel ve gereklerine daha uygun bir biçimde yürütülebilmesi mümkün olmaktadır.

Yerinden Yönetimin Sakıncaları

Merkezden yönetimin yararları, yerinden yönetim sisteminin sakıncalarını oluştur maktadır. Bu sakıncaları şöyle sıralayabiliriz:

Ülke Bütünlüğünün ve Milli Birliğin Sarsılma Tehlikesi

Yerinden yönetim sisteminin uygulanması sonucu ortaya çıkan en önemli sakınca, ülke bütünlüğünün ve milli birliğin sarsılma tehlikesidir.

Partizanca Uygulamalara Yol Açması

Yerel yerinden yönetim demokratik ilkelere daha uygun olmakla beraber, partizanca uygulama ve çekişmelere yol açabilme tehlikesini de içinde taşımaktadır. Belli bir süre için seçilmiş bulunan yerel yönetim organları, başarıları belli bir süre geçtikten sonra anlaşılabilecek yatırımlardan kaçınma ve bunların yerine kısa vadeli işlerle uğraşma eğilimi gösterebilirler. Gene bu nedenle, bu idareler ellerindeki kaynakları ki bu kaynaklar genellikle yetersizdir, oy getirecek gösteriş harcamalarında kullanabilir ve israf edebilirler. Nihayet yerel yönetim organları üzerindeki parti çıkarları vatandaşlar arasında ayrım yapılmasına ve onlara eşitliğe aykırı işlemler uygulanmasına yol açabilir.

Hizmetlerin Yeknesak Bir Biçimde Yürütülmemesi

Yerel yerinden yönetim bazı hizmetlerin merkezi idare dışında yer alan belli bir yöredeki idari kuruluşlar tarafından yürütülmesini ifade ettiğine göre, aynı idari hizmetler çeşitli yörelerde farklı bir biçimde yürütülebilir. Bu nedenle, ülkenin az gelişmiş veya gelişmemiş yörelerinin kalkınma ve gelişme şartları azalabileceği gibi, gelişmiş yöreler ile gelişmemiş veya az gelişmiş yöreler arasındaki denge daha da bozulabilir.

Mali Denetimdeki Güçlükler

Hizmet yerinden yönetim kuruluşları büyük ölçüde devletin bütçe ve muhasebe usullerinden ayrı tutuldukları için, mali yönden daha güçlükle denetlenebilirler. Bu durum ise, kuruluşlar içinde mali idaresizliklere, kötü uygulamalara ve hatta suistimallere yol açabilir.

Sıra Sizde 1

Merkezden yönetim ile yerinden yönetim ilkelerinin yarar ve sakıncalarını karşılaştırınız.

Kamu Tüzel Kişiliği

Amaç 3

Kamu tüzel kişiliği kavramını tanımlayabilmek.

Tanım

Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, bir devlet içinde, devlet tüzel kişiliği yanında, birden ziyade kamu tüzel kişilerinin ortaya çıkmasına yol açar. Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uzaklaşması sonucu ortaya çıkan yerel yönetimlerin birer kamu tüzel kişisi oldukları bizzat Anayasa’da belirtilmiştir (md. 127/1). Mahalli İdareler olarak adlandırılan bu kuruluşlar, kamu tüzel kişiliğine sahip olma niteliklerini Anayasa’dan almaktadırlar. Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına gelince, bu kuruluşlardan bazıları Anayasa’da düzenlenmiş ve bunların kamu tüzel kişiliğine sahip olma nitelikleri gene Anayasa’da belirtilmiştir. Örneğin, belli bir mesleğe sahip olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişimini sağlamak vs. gibi hizmetleri gören ve gördükleri hizmetler dolayısıyla merkezi idarenin dışında tutulmuş bulunan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları (AY md. 135); gör dükleri hizmetin teknik bilgi ve uzmanlığı gerektirmesi dolayısıyla merkezî idare dışında tutulmuş bulunan Radyo ve Televizyon İdaresi (AY md. 133); Yüksek öğretim kurumlarından üniversiteler (AY md. 130), kamu tüzel kişiliği niteliklerini doğrudan doğruya anayasa koyucunun iradesinden almaktadırlar.

Kamu tüzel kişiliğine sahip olma nitelikleri Anayasa güvencesi altında ve dolayısıyla yasa koyucunun tasarrufu dışında tutulmuş bulunan bu hizmet yerinden yönetim kuruluşları yanı sıra, Anayasa kanun koyucuya öteki hizmet yerinden yönetim kuruluşları oluşturma ve onlara kamu tüzel kişiliği verme imkânını tanımak tadır. Nitekim Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasına göre, “Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla ve kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur”. Bu Ana yasa kuralı, kamu tüzel kişisi olma niteliğini Anayasa’dan alan yerel yönetimler ve bazı hizmet yerinden yönetim kuruluşları dışında kalan öteki hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının kanun koyucu tarafından kurulabilmesini sağlamak amacına yöneliktir.

Ölçütleri

Kamu tüzel kişiliği niteliğini Anayasa’dan almayan bir kuruluş söz konusu olduğunda, bu kuruluşun bir kamu tüzelkişisi ve dolayısıyla bir hizmet yerinden yönetim kuruluşu mu, yoksa özel hukuka tabi bir tüzel kişi mi olduğu nasıl belirlenecektir? Bu sorunun açıklığa kavuşturulmasında çeşitli ölçütler kullanılmaktadır.

Kanunla ya da Kanunun Açıkça Verdiği Yetkiye Dayanılarak Kurulma

İlk başvurulacak ölçüt, kuruluşun bir kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulup kurulmadığıdır. “Kanunla kurulma” konusunda herhangi bir tereddüt ortaya çıkmamaktadır. Ancak, “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulma” konusunun açıklanması gerekmektedir, zira özel hukuk tüzel kişileri de (Örneğin, dernekler, sendikalar vs. ) kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulurlar. O halde, “kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulma” bir kuruluşun kamu tüzel kişisi olup olmadığının belirlenmesinde tek başına yeterli bir ölçüt değildir.

Hemen belirtilmesi gerekir ki, Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasında sözü edilen “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulma”, herkes tarafından kurulabilme değil, yalnızca devlet tarafından ve kamu gücüne dayanılarak kurulmadır. Bu ise bir idarî işlem ile kurulma anlamına gelir. Oysa dernekler, sendikalar, şirketler gibi özel hukuk tüzel kişileri kanunun verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulmalarına rağmen, devlet tarafından bir idari işlem ile değil, özel kişiler tarafından ve tamamen özel hukuka tabi bir işlem ile kuruldukları için, kamu tüzel kişileri değildir. Kısaca, kamu tüzel kişileri, özel hukuka tabi bir işlem ile değil, ister kanunla, ister bir idari işlem ile kurulsunlar, daima bir devlet işlemi ile kurulan tüzelkişilerdir.

Üstün ve Ayrıcalıklı Yetkilerle (Kamu Gücü İle) Donatılmış Olma

Tüzel kişi üstün birtakım ayrıcalık ve yetkilerle donatılmış ise ortada bir kamu tüzelkişisinin bulunduğu söylenebilir. Bir başka deyişle, bir tüzel kişi öteki gerçek ve tüzel kişilerle eşit durumda olmayıp onlarla girişeceği hukuki ilişkilerde üstün yetkilerle donatılmış ise, yani onların rızası olmaksızın tek yanlı işlemleri ile onlar hakkında yeni hukuki durumlar yaratabilme veya mevcut hukuki durumları değiştirebilme imkanına sahip ise, kamu tüzel kişidir. Ancak üstün yetkiler kullanma imkânına sahip olma veya olmama ölçütü çoğu kez kesin sonuçlar elde etmeye elverişli olmamaktadır. Zira özel hukuk tüzel kişilerinin bazıları da belli ölçüde bu gibi üstün yetkilerle donatılmış olabilir. Ancak buna ek olarak tüzelkişinin faaliyetlerinin kendisine kanunî bir tekel olarak tahsis edilmiş olup olmadığına bakıldığında daha kesin sonuçlar elde etmek imkânı vardır. Zira bir tüzelkişiye faaliyetinin tekel olarak tahsis edilmiş olması halinde böyle bir tüzel kişinin özel hukuk tüzel kişisi değil kamu tüzelkişisi olduğu sonucuna varılabilir.

Mal ve Gelirlerin Statüsü

Tüzel kişinin malları, kamu malları statüsüne tabi tutulmuş ise, yani kamu malları gibi özel bir himayeden yararlanıyor ise, gene bir kamu tüzel kişisinin varlığından söz edilebilir. Aynı şekilde, tüzel kişinin gelirleri devlet gelirlerine tanınan himayeden yararlanıyor ise ve bu gelirlerin tahsili devlet gelirlerinin tahsili usulüne tabi kılınmış ise, o tüzel kişinin bir kamu tüzel kişisi olduğu söylenebilir.

Personelin Statüsü

Nihayet, tüzel kişinin görevlileri Türk Ceza Kanunu’nun uygulanması yönünden devlet memurları olarak görülüyor ise, yani görevleri ile ilgili olarak kendilerine karşı işlenen suçlar veya görevleri dolayısıyla işledikleri suçlar daha ağır cezaî müeyyidelere tabi tutulmuş ise, o tüzel kişinin bir kamu tüzel kişisi olduğu sonucuna varılabilir.

Bu ölçütler içinde, yukarıda belirttiğimiz anlamda kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulma mutlaka uygulanması zorunlu olan bir ölçüt olup, kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılmadan kurulmuş bulunan bir tüzel kişinin kamu tüzel kişisi sayılması asla mümkün değildir. Bununla beraber, Devletin de katıldığı özel hukuk tüzel kişilerinin ve özellikle bazı şirketlerin de, Türk Ticaret Kanunu’nun kimi bazı hükümlerinden ayrıksı tutulmaları amacıyla kanunla kurulmuş olmaları nedeniyle, kanunla kurulmuş olma bazı hallerde tek başına yeterli bir ölçüt olamamaktadır. Ayrıca, Devletin kurulmuş bulunan bir ortaklığa katılması da bir idari işleme dayandığından, kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulma da her zaman yeterli ve elverişli bir ölçüt değildir. Buna karşılık, tüzel kişinin, öteki gerçek ve tüzel kişiler karşısında üstün yetki ve ayrıcalıklarla donatılmış olması halinde, ortada bir kamu tüzel kişisinin bulunduğu daha kesinlikle söylenebilecektir. Tüzel kişinin mallarının, gelirlerinin ve personelinin tabi tutulduğu statü ise, öteki ölçütler ile kesin bir sonuca ulaşılamayan hallerde, daha ziyade yardımcı ölçütler olarak uygulanabileceklerdir.

Nihayet, son olarak belirtmek gerekir ki, salt bir tüzel kişinin üçüncü kişilerle olan ilişkilerinin özel hukuka tabi tutulmuş olması, o tüzel kişinin özel hukuk tüzel kişisi olarak nitelendirilmesini her zaman gerektirmez. Çünkü, üçüncü kişilerle ilişkileri özel hukuk hükümlerine tabi tutulmuş olan pek çok tüzel kişi, örneğin, kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulmuş ve üçüncü kişilerle olan ilişkilerinde özel hukuka tabi tutulmuş olmalarına rağmen, bu kuruluşlar yukarıda belirtilen niteliklerin pek çoğuna sahip bulunduklarından kamu tüzel kişileri sayılmaktadırlar.

Sıra Sizde 2

Birinci ünitedeki Türk İdare Teşkilatı şemasındaki farklı kurum ve kuruluşların kamu tüzel kişilikleri olup olmadığını değerlendiriniz.

“Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim İlkeleri” için 2 cevap

  1. [...] This post was mentioned on Twitter by NotOku. NotOku said: Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim İlkeleri http://goo.gl/fb/Vi1wU [...]

  2. [...] gücü – İdarenin bütünlüğü ilkesi – Hiyerarşi – İdari vesayetİçindekiler- GİRİŞ Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim İlkeleri İdarenin Bütünlüğü İlkesi Özet Test Soruları Yaşamın İçinden Sıra Sizde [...]

Bir Cevap Yazın

*