04. Bireysel İdari İşlemler (İdari Kararlar) ve İdari Sözleşmeler

Bu üniteyi dinle   |   Künye: 3160 – İdare Hukuku   |   ISBN: 975-06-0199-8   |   e-Kitap, e-SesliKitap

Bu ünitede ilk olarak idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemlerinden olan bireysel idari işlemler (idari kararlar) ve özellikleri konusunda bilgi verilmekte, idari kararların sakatlığı halinde uygulanacak yaptırımlar ile idari kararların sona ermesi halleri incelenmektedir. Daha sonra İdarenin görevlerini yerine getirmek amacıyla gerçekleştirdiği sözleşmeler, türleri ve yargısal denetimi anlatılmaktadır. Bu üniteyi çalışırken, Borçlar Hukuku’nun genel hükümlerine ilişkin bir kitaptan hukuki muameleler, irade bozukluğu ve sözleşmeler konularını ayrıntılı olarak okumanız yararlı olacaktır.

Amaçlarımız

Bu üniteyi tamamladığımızda, aşağıdaki bilgi ve becerilere sahip olacaksınız:
- İdari karar kavramını tanımlayabileceksiniz.
- İdari kararların özelliklerini saptayabileceksiniz.
- İdari kararların yapılışındaki yetki ve şekil kurallarını açıklayabileceksiniz.
- İdari kararların sakatlığı halinde uygulanacak yaptırımları tespit edebileceksiniz.
- İdari kararların sona ermesini açıklayabileceksiniz.
- İdari sözleşme kavramını tanımlayabileceksiniz.
- İdari sözleşme türlerini belirleyebileceksiniz.

Örnek Olay

İki yıllık yüksekokul mezunu olan Bay A, Nisan 2001 tarihinde B ili SSK Sigorta Müdürlüğüne atanmıştır. Bay A, 15 Mayıs 2002 tarihinde “SSK Personeli’nin Unvan Yükselmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik”in iptali üzerine, Sigorta Müdürlüğüne atanma şartlarını taşımadığı gerekçesiyle görevden alınmıştır. 1997 tarihli eski yönetmelik hükümlerine göre, sigorta müdürü kadrosuna atanmak için en az dört yıllık fakülte mezunu olmak gereklidir.

(Danıştay 5. Daire Kararı, E: 1997/13, K: 1998/515)
Olayımızdaki idari işlemleri tespit ederek, hangi türde bir idari işlem olduğunu belirtiniz.

Anahtar Kavramlar

- İdari karar
- İdari fonksiyon
- Tek yanlılık
- İcrailik
- Hukuka uygunluk karinesi
- Resen icra
- Şart işlem
- Sübjektif (Öznel) işlem
- İdari sözleşme
- Basit işlem
- Kolektif işlem
- Karma işlem
- Zımni red işlemi
- Zımni kabul işlemi
- Yetki paralelliği ilkesi
- Yetki devri
- İmza devri
- Aleniyet ilkesi
- Serbest rekabet ilkesi
- Yetki sakatlığı
- Görev gaspı
- Fonksiyon gaspı
- Şekil ve usulde paralellik ilkesi
- Şekil noksanlığı
- Hata
- Hile
- İkrah
- Yetki saptırması
- Kamu yararı
- Yokluk
- Mutlak butlan
- Nisbi butlan
- Geri alma
- Kaldırma
- Değiştirme
- Düzeltme

İçindekiler

- GİRİŞ
- İDARİ KARARLARIN TANIMI VE ÖZELLİKLERİ
___- Tanımı
___- Özellikleri
___- İdari Kararların Alınması
___- İdari Kararların Sona Ermesi
- İDARİ SÖZLEŞMELERİN TANIMI VE ÖLÇÜTLERİ
___- Tanım
___- Ölçütleri
- İDARİ SÖZLEŞMELERİN TÜRLERİ
___- Mali İltizam Sözleşmeleri
___- Kamu İstikraz Sözleşmeleri
___- Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri
___- Yeraltı ve Yerüstü Servetlere İlişkin İşletme Sözleşmeleri
___- Orman İşletme Sözleşmeleri
___- İdari Hizmet Sözleşmeleri
- İDARENİN SÖZLEŞME YAPMA USULLERİ (KAMU İHALELERİ)
___- Temel İlkeler
___- Yargısal Denetim Kuralları

GİRİŞ

İdari işlemler, idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemleridir. Nasıl ki, yasama fonksiyonu, yasama işlemleri ile yargı fonksiyonu da yargı işlemleri ile yerine getiriliyorsa, idari fonksiyon da idari işlemler ile yerine getirilir. İdari işlemlerin en belirgin ve ayırt edici özelliği, bunların idarenin sahip olduğu üstün yetki ve ayrıcalıklar (kamu gücünü) kullanılarak yapılmalarıdır.

İdari işlemin böyle bir tanımdan hareketle, idarenin yaptığı her işlemi idari işlem olarak nitelendirmek mümkün değildir. Bir başka anlatımla, idarenin işlemleri deyimi, idari işlem deyimi ile özdeş olmayıp, daha geniş kapsamlıdır ve de idarenin her türlü işlemi idari işlem değildir. Şöyle ki; idarenin kamu gücünü kullanarak değil de, tüzelkişiliğinden kaynaklanan hak ehliyetine dayanarak yapmış olduğu işlemler (çoğu kez sözleşmeler) idarenin işlemleri olmalarına karşın, idari işlem sayılmazlar. Örneğin, idarenin özel hukuka tabi sözleşmeleri idari işlem değildir.

Öte yandan, idari işlemler yalnızca idari organların işlemlerinden de ibaret değildir. Gerçi idari işlemler idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapıldıklarından ve bu fonksiyon da en başta idare organları tarafından yerine getirildiğinden, bu işlemler çoğunlukla fonksiyona dahil faaliyetleri bulunduğundan bu faaliyetlerine ilişkin olarak yapacakları işlemler, idare organlarından çıkmadıkları halde, idari işlem sayılırlar.
İdari işlemleri, öncelikle, tek yanlı ve iki yanlı işlemler olarak iki kategori altında toplayabiliriz. Tek yanlı idari işlemler, ilgilisinin rıza ve muvafakatine bağlı olmadan, idarenin tek yanlı olarak açıkladığı iradesi ile yapılan işlemlerdir. İdari işlemlerin çok büyük bir çoğunluğu tek yanlı işlemlerdir. İki yanlı idari işlemler ise, idare ile ilgilisinin karşılıklı olarak açıkladıkları iradelerin uyuşumu sonucu yapılan işlemlerdir. İdari sözleşmeler, iki yanlı idari işlemlerdir.

Tek yanlı idari işlemleri de, bireysel işlemler ve düzenleyici işlemler olmak üzere iki kategori altında toplayabiliriz. Bireysel idari işlemler, belli kişi ve durumlara ilişkin olarak yapılan idari işlemlerdir. Atama işlemi, kamulaştırma işlemi gibi. Buna karşılık, düzenleyici idari işlemler, belli kişi ve durumlara ilişkin olmayıp, genel ve soyut hukuk kuralları koyan işlemlerdir. Örneğin, tüzük ve yönetmelik gibi.

Anayasa’nın 125. maddesinin 1. fıkrası “idarenin her türlü. . . işlemine karşı yargı yolu açıktır” demek suretiyle bireysel idari işlemler ile düzenleyici idari işlemler arasında bir ayırım yapmadığı gibi, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi de iptal ve tam yargı davalarına konu olmak bakımından her iki tür idari işlem arasında bir fark gözetmemiştir. Bununla beraber, 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesinin 4. fıkrasında düzenleyici işlemlere karşı açılacak davaların süreleri bakımından farklı hükümler konduğu gibi, bireysel işlemler hakkındaki iptal kararlarının etkileri bakımından da bazı farklılıklar kabul olunmaktadır.

Şöyle ki; bireysel işlemler hakkındaki iptal kararları sadece davanın taraflarını etkilediği halde, düzenleyici işlemler hakkındaki iptal kararları herkesi etkilemektedir. Ancak bu farklara rağmen, Türk İdare Hukuku’nda, düzenleyici işlemler de bireysel işlemler gibi idari işlem kabul edilmekte ve genel olarak aynı hukuki rejime tabi tutulmaktadır. İdarenin düzenleyici işlemlerini daha önce gördüğümüzden bu bölümde bireysel idari işlemleri ve daha sonra da idari sözleşmeleri inceleyeceğiz.

İdari işlem nasıl tanımlanır? İdarenin tüm işlemleri idari işlem olarak kabul edilebilir mi?

İDARİ KARARLARIN TANIMI VE ÖZELLİKLERİ

İdari karar kavramını tanımlayabilmek.

Tanımı

Bireysel idari işlemler, belli kişi ve durumlara ilişkin işlemlerdir. Bireysel idari işlemlerle, belli kişiler için hukuki durumlar yaratılır, değiştirilir veya kaldırılır. Bireysel idari işlemler, bu nedenle idari kararlar olarak da adlandırılmaktadır. İdari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan işlemlerin büyük bir kısmını idari kararlar oluşturmaktadır. Örneğin, atama, kamulaştırma, ruhsat verme, vergi tarh ve tahakkuk işlemleri gibi.

Özellikleri

İdari kararların özelliklerini saptayabilmek.

İdari kararlar, tek yanlılık ve icrailik, hukuka uygunluk karinesinden yararlanma ve yargısal denetime tabi olma gibi özellikler göstermektedir.

Tek Yanlılık ve İcrailik

İdari kararlar, idarenin tek yanlı olarak iradesini açıklaması ile alınırlar. İdari kararlar, kural olarak ilgililerin rıza ve muvafakatine bağlı değildirler. İdari kararlar, ilgililerin rıza ve muvafakati olmasa dahi, idarenin tek yanlı irade açıklaması ile ilgililerin hukuki durumlarını değiştirir ya da ortadan kaldırırlar. İdari kararlar, bu özellikleri nedeniyle icrai kararlar olarak da adlandırılmaktadır.

İdari kararların icrai karar olma özellikleri, bu kararların kamu yararı amacına yönelik olmalarından ve alınmalarında kamu gücüne dayanılmasından kaynaklanmaktadır. Bununla beraber, idarenin her türle tek yanlı işlemi icrai nitelikte, yani bir hukuki durum yaratıcı ya da değiştirici nitelikte değildir. Gerçekten bir defa, idarenin belli konu veya sorunlara ilişkin düşünce, niyet ve tasarılarını açıklayıcı nitelikteki işlemleri icrai nitelikte değildir. Bu gibi girişimler, ister ilgilinin istemi üzerine yapılmış olsunlar, ister doğrudan doğruya idare tarafından yapılmış olsunlar, ilgililer üzerinde herhangi bir sonuç doğurmazlar. Bunun gibi, bir icrai kararın alınmasını hazırlayıcı işlemler de (hazırlık işlemleri) genellikle icrai nitelikte değildir.

İcrai karar deyimini, icrai kararın re’sen icrası deyiminden ayırt etmek gerekir. İcrai karar alınmakla ilgili hukuki durumunda bir yenilik veya değişiklik meydana getirir ama bu yenilik veya değişiklik, hukuk âleminde doğmuş bir yenilik veya değişikliktir. İcrai kararın hukuk âleminde doğurduğu bu yenilik ve değişikliğin maddi âlemde de gerçekleşebilmesi için çoğu kez bazı ameliyelere girişilmesi gerekir. İşte icrai kararın İdarece re’sen icrası, bu icrai kararın hukuk âleminde doğurduğu yenilik veya değişikliğin idarenin yapacağı bazı ameliyelerle maddi âlemde de gerçekleşmesidir.

Hemen belirtmek gerekir ki, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan kanuni idare ilkesi uyarınca, idarenin almış olduğu bir kararını re’sen icra edebilmesi için yasal bir izne gerek vardır. Örneğin, kolluk yasaları, idareye kolluk alanında yapacağı işlemleri re’sen icra etme yetkisi vermektedir. Ancak böyle bir yasal izin, yasal dayanak yok ise, idare, kararını re’sen icra edemez.

İdarenin almış olduğu bir kararı re’sen icra edebilme yetkisi yok ise, yapmış olduğu işlemlerini yürütebilmek için adli yargı ve adli icraya başvurmak zorundadır. Örneğin, kamulaştırılan taşınmazın maliki, kamulaştırılmış taşınmazı idareye kendiliğinden devir ve teslim etmez ise, idare, adliye mahkemesine başvurarak karar almak zorundadır.

Hukuka Uygunluk Karinesinden Yararlanma

İdari kararlar, icrai olma özellikleri dolayısıyla hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar. Bir başka anlatımla, idari kararlar, hukuka uygun kabul edilirler. Bu nedenle, araya hukuka uygun olduklarına dair bir yargı kararı girmeksizin, ilgililer üzerinde doğrudan etki gösterirler. İlgililer de bunlara uymak zorundadırlar. İdari kararlar hukuka uygunluk karinesinden yararlandıklarından, idare, zorla icra etme yetkisine sahip olduğu hallerde, araya bir yargı kararı girmeksizin işlemini icra edebilir. İdare, böyle bir yetkisinin bulunmadığı hallerde ise, kanunda öngörülen yaptırımları, gene araya bir yargı kararı girmeksizin uygulayabilir.

Ancak idari kararlar, yargı kararları gibi, kesin hüküm gücüne sahip olmadıklarından, ilgililerce bunların hukuka aykırılıkları ileri sürülebilir. Ama böyle bir ileri sürme olmadan veya böyle bir ileri sürmeye rağmen iptal edilmeden önce dahi, idari kararlar ilgililer üzerinde etki ve sonuçlarını doğururlar.

İdari kararlar hukuka uygun varsayıldıkları için, hukuka aykırılıklarının ileri sürülmesi bunların icrailiğini engellemez. Nitekim 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin 1. fıkrasına göre, idari dava açılması kural olarak dava edilen işlemin yürütülmesini durduramaz. Bu nedenle, ilgililer hukuka aykırılığını ileri sürdükleri bir işlemin yürütülmesinin durdurulmasını da talep etmelidirler. Ancak bu talebin mahkemece kabul edilmesi halinde idari kararın yürütülmesi durdurulmuş olur.

Yargısal Denetim

Hukuk Devleti ilkesi uyarınca tüm idari kararlar yargı denetimine tabidir. Nitekim Anayasa’nın 125. maddesinin 1. fıkrasında da bu nokta açıkça belirtilmiştir. Bununla beraber, 1982 Anayasası bazı idari kararları yargı denetimi dışında tutmaktadır. Bir defa Anayasa’nın 125. maddesinin 2. fıkrasına göre Cumhurbaşkanı’nın tek başına yaptığı işlemler yargı denetimi dışındadır. Cumhurbaşkanı’nın tek başına yapacağı işlemlerin hangileri olduğu Anayasa’nın 104. maddesinde sayılmıştır. Aslında Cumhurbaşkanı sorumsuz olduğundan (AY md. 105), yapmış olduğu işlemlere karşı zaten dava açılamaz.

Anayasa’nın 105. maddesinin 1. fıkrasında kanun koyucunun da Cumhurbaşkanı’na tek başına işlem yapabilme yetkisi verebileceği belirtilmektedir. Dolayısıyla yargı denetimi dışında bırakılan Cumhurbaşkanı işlemleri belirli ve sınırlı olmayıp, kanun koyucu da Cumhurbaşkanı’na bu tür işlemleri yapabilme yetkisi vererek, idare işlemi yargı denetimi dışına çıkarabilecektir. Buna karşılık Cumhurbaşkanı’nın ilgili bakan ve Başbakan ile birlikte yaptığı işlemler ile Yürütme organının başı sıfatıyla imzaladığı Bakanlar Kurulu kararları yargı denetimine tabidir.

Anayasa’nın 125. maddesinin 2. fıkrasında yargı denetimi dışında bırakılmış bulunan öteki idari kararlar Yüksek Askeri Şura kararlarıdır. Böylece Yüksek Askeri Şura kararlarına dayanan tüm askeri-idari işlemler denetlenemeyecektir. Ayrıca Anayasa’nın 129. maddesinin 3. fıkrasına göre “Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz”.

Nihayet Anayasa’nın 159. maddesinin 4. fıkrasında, Hâkim ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun kararları; 129. maddesinin 3. fıkrasında ise Silahlı Kuvvetler mensupları hakkındaki disiplin cezaları yargı denetimi dışında tutulmuştur.

İdari işlemlerin genel özellikleri nelerdir?

İdari Kararların Alınması

İdari kararların yapılışındaki yetki ve şekil kurallarını açıklayabilmek.

İdari kararların alınması sorunu incelenirken, şu iki noktanın açıklığa kavuşturulması gerekecektir. İdari kararlar hangi idare organ ve makamlarınca alınacaktır? İdari kararlar hangi şekilde ve ne gibi usuller izlenerek alınacaktır? O halde, idari kararların alınması sorunu incelenirken, yetki ve şekil kurallarını incelememiz gerekecektir.

Yetki Kuralları

Genel Olarak

İdari kararlar, herhangi bir organ, makam veya kamu görevlisi tarafından değil, Anayasa ve kanunların yetkili kıldığı organ, makam ve kamu görevlileri tarafından alınmalıdır. İdari kararların yetki unsuru olarak adlandırılan karar alma yetkisi, Anayasa ve kanunların bazı idare makam ve organlarına tanıdığı karar alabilme, işlem yapabilme güç ve yeteneğini ifade etmektedir. Bu güç ve yeteneği veren kurallar ise, yetki kurallarıdır.

Karar alma veya işlem yapabilme yetkisi iki anlama gelmektedir: Birinci anlamda yetki, idarenin görev alanını ve hukuki olanağını ifade etmektedir. Anayasa’nın 123. maddesinin 1. fıkrasına göre, idarenin görevleri kanunla düzenlenir. Dolayısıyla, idare ancak kanunlarda kendisine bırakılmış alanlarda faaliyet gösterebilecektir. İdare, bıraktığı alanlarda idari karar alamayacaktır. Örneğin, Anayasa’nın 13. maddesine göre, temel hak ve özgürlükler Anayasa’da sayılan nedenlerle kanunla sınırlanabilir. İdarenin herhangi bir kanundan yetki almadan bir temel hak ve özgürlüğü sınırlayıcı karar alması mümkün değildir.

İkinci ve daha dar anlamda yetki ise, Anayasa ve kanunların idareye bıraktığı alanlarda alınacak idari kararların veya yapılacak işlemlerin hangi idare makam ve organlarınca yapılabileceğini veya alınabileceğini ifade etmektedir.

Her türlü yetki kuralları, başta Anayasa olmak üzere kanunlarda belirlenmiştir. Bunların yanısıra, yetki paralelliği ilkesi, yargı içtihatlarının geliştirdiği bir yetki kuralıdır. Bu ilkeye göre, bir idari işlemi yapmış ya da bir idari kararı almış olan idare makamı veya organı, aksine bir hüküm bulunmadıkça, o idari işlemi ya da kararı değiştirmeye, kaldırmaya ve geri almaya da yetkilidir.
İdare her türlü yetki kurallarına uymak zorundadır. Aksi halde alacağı karar yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olur. Zira her türlü yetki kuralı kamu düzeni ile yakından ilişkilidir. Bu nedenle, uyuşmazlığın her safhasında, idarenin almış olduğu kararın yetki kurallarına aykırı olduğu ileri sürülebileceği gibi, uyuşmazlığı çözümleyecek olan yargı mercii de bunu re’sen inceleyebilir.

Yetkinin Çeşitli Görünümleri

İdarenin görev alanı içine giren bir konuda alınacak bir idari kararın hangi idare makamı ve organı tarafından alınacağı sorunu kişi, konu, yer ve zaman unsurları göz önünde tutularak cevaplandırılabilecektir.

Kişi Yönünden Yetki

Kişi yönünden yetki, idarenin görev alanı içine giren bir konuda hangi idari merciin irade açıklamaya ve dolayısıyla işlem tesis etmeye yetkili olduğunu belirtmektedir. Bir defa, bir idari kararın sıhhatli ve geçerli olabilmesi için, idari kararın özünü teşkil eden iradenin ehil bir kimseden çıkmış olması gerekir. İdare adına açıklanan iradenin hukuki sonuç doğurabilmesi için temyiz kudretine sahip bir kamu görevlisinden çıkmış olması gerekir. İdare adına açıklanan irade, temyiz kudretinden yoksun bir kimseden çıkmış ise, ortada aslında bir irade ve dolayısıyla da bir idari karar yoktur.

Öte yandan, idari karar idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış bir idari merci tarafından alınmış olmalıdır. Bu nedenle, idareye tamamen yabancı bir kimsenin alacağı bir karar idari karar sayılamaz ve idareye izafe edilemez. Ayrıca İdare Teşkilatı içinde İdare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış mercilerin hangileri olduğu kanunlarda gösterilmiştir. Bir başka anlatımla, her idari merciin İdare adına irade açıklama yetkisi olmayıp, idare adına irade açıklamaya yetkili merciler idari makam olarak adlandırılmaktadır. Buna göre, merkezi idaredeki makamlar, başta Cumhurbaşkanı olmak üzere, Başbakan ve bakanlar ve taşra teşkilatında ise, yetki genişliği ilkesi nedeniyle valilerdir. Buna karşılık, kaymakamlar ancak kanunlarda açıkça öngörülmüş bulunan hallerde merkezi idare adına irade açıklayarak idari kararlar alabilirler. Mahalli idareler ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları adına ise, bu idare ve kuruluşların karar organları idari kararlar alma yetkisine sahiptirler.

Konu Yönünden Yetki

Konu yönünden yetki, belli konulara ilişkin kararların hangi idari makamlarca alınacağını ifade eder. Konu yönünden yetki veya yetkisizlik sorunu, ayrı hiyerarşik düzene tabi makamlar arasında ortaya çıkabileceği gibi, aynı hiyerarşik düzen içinde bulunan makamlar arasında da ortaya çıkabilir. Örneğin, belli bir bakanlığın görevine dâhil bir konuda başka bir bakanlığın karar alması halinde, ayrı hiyerarşik düzene tabi merciler arasında bir yetkisizlik söz konusu olur. Aynı hiyerarşik düzene tabi idari merciler arasında ise, şu hallerde yetkisizlik sorunu ortaya çıkar:

Astın Üst Yerine Karar Alması: Alt kademedeki bir idari makamın daha üst kademedeki bir idari makamın görevine giren bir konuda karar alınması halinde, alt makamın aldığı karar yetki yönünden hukuka aykırı olur. Örneğin, valinin görevine giren bir konuda kaymakamın, karar alması gibi.

Üstün Ast Yerine Karar Alması: Üst kademedeki bir idari makamın, alt kademedeki bir idari makamın görevine giren bir konuda idari karar alması halinde de, alınan idari karar yetkisizlik nedeni ile hukuka aykırı olur. Gerçi üst kademedeki bir idari makam, alt kademedeki bir idari makama emir ve talimat verebilir, ona yön gösterebilir ve böylece onu kendi iradesi doğrultusunda karar almaya zorlayabilir.

Böylece üstün ast yerine karar alamayacağı yolunda yetki kuralı büyük ölçüde geçersiz hale gelebilir. Ama üst hiç bir surette astın yerine geçerek, ona ait yetkiyi ilk kez kullanamaz.

Aynı Kuruluşun Çeşitli Organları Arasında Yetki Sorunu: Aynı kuruluşun organlarından birinin görevine giren bir konuda başka bir organın, Örneğin, belediye meclisinin görevine giren bir konuda belediye encümeninin, idari karar alması halinde, o karar yetki yönünden hukuka aykırı olacaktır.

Yer Yönünden Yetki

Yer yönünden yetki, idari makamların konu yönünden sahip oldukları yetkiyi kullanabilecekleri coğrafi alanı ifade eder. Bazı idari makamların yetkileri tüm ülke için geçerlidir. Buna karşılık bazı idari makamlar yetkili oldukları konularda ancak belli bir coğrafi alan içinde geçerli olabilecek idari kararlar alabilirler.

Zaman Yönünden Yetki

Zaman yönünden yetki, idari makamların konu yönünden sahip oldukları yetkiyi kullanabilecekleri süreyi ifade eder. Zaman yönünden yetki sorununun açıklığa kavuşturulmasında, özellikle iki nokta üzerinde durmak gerekecektir.

Yetkinin Kazanılması ve Kaybedilmesi: Bu nokta, kamu görevlilerinin göreve başlamaları ve her ne suretle olursa olsun görevden ayrılmaları ile ilişkilidir. Kamu görevlilerinin yetkilerini kullanarak idari kararlar alabilmeleri için atama işleminin tamamlanmış ve göreve başlanmış olması gerekir. Atama işleminin tamamlanmış olması ve göreve başlama, yetkilerin kullanılarak idari kararlar alınabilmesinin iki önemli koşuludur. Bu koşullardan birinin eksik olması halinde, alınmış karar yetki yönünden hukuka aykırı olur. Kamu görevlisi, atama işlemi tamamlanmadan göreve başlamış ise veya atama işlemi tamamlanmış olmasına rağmen göreve başlamamış ise, kendi görevine giren konularda idari kararlar alamaz. Aynı şekilde, kamu görevlileri izinli bulundukları sürede de yetkilerini kullanamazlar ve idari kararlar alamazlar.

Kural olarak, kamu görevlileri, görev sürelerinin sona ermesi ve istifa, emeklilik vs. gibi nedenlerle görevden ayrılmaları halinde de yetkilerini kullanamazlar. Ancak idarede süreklilik ilkesi gereğince ve idari faaliyetlerin aksamaması amacı ile bu kuralın bazı istisnalarının olduğu kabul edilmektedir. Şöyle ki; görevlerinden herhangi bir nedenle ayrılan kamu görevlileri, yerlerine yenileri gelinceye kadar yetkilerini kullanırlar ve alacakları idari kararlar da yetki yönünden hukuka aykırı olmaz. Ancak belli süreli görevlere atanan kamu görevlerinin yetkisi, bu sürenin dolması ile sona erer. Ayrıca görevinden ayrılan kamu görevlisinin kanunla öngörülmüş bir vekilinin veya yerine geçebilecek bir başka kamu görevlisinin bulunması halinde de yetkileri hemen sona erer.

Yetkinin Belli Bir Süre İçinde Kullanılması Sorunu: Yetkiye sahip olunan süre içinde kalmak koşulu ile kanunlarda bazen yetkinin belli bir zaman devresi içinde kullanılması da öngörülmüş olabilir. Bu tür sürelerin bir kısmı güvence niteliğindedir, bir kısmı ise idari kararların süratle alınması amacına yöneliktirler. Kanunlarda öngörülen süreler güvence niteliğinde iseler, bu sürelerin dolmasından sonra idari karar alma yetkisi sona erer.

Kolektif ve Karma İşlemlerde Yetki Sorunu

Kolektif işlemler, kurul üyelerinin katılmaları ile toplantı ve karar yeter sayılarına uyularak alınmış olmalıdırlar. Kurul üyesi olmayan kişilerin de katılmaları ile alınan kolektif idari kararlar yetki yönünden sakat olabilecekleri gibi, toplantı ve karar yeter sayılarına uyulmadan alınan idari kararlar da yetki yönünden sakat olacaklardır.

Karma işlemler söz konusu olduğunda ise, bir sıra izlenerek açıklanması gereken iradelerden birinin eksik olması, işlemi yetki yönünden hukuka aykırı kılacaktır.

Yetki ve İmza Devri

Belli bir idari makama verilmiş bulunan karar alma yetkisi, yalnızca o makam tarafından kullanılır. Aksi halde alınan karar hukuka aykırı olur. İdari karar alma yetkisi bir kanuna dayandığından, bu yetkiye sahip kılınmış bir makam veya görevlinin yetkisini bir başka makam veya görevliye devretmesi kural olarak mümkün olmamak gerekir. Aksi takdirde, karar alma yetkisini düzenleyen kanun hükmü, yetkiyi devreden idari makam veya görevli tarafından değiştirilmiş olur. Bu nedenle, yetki devri istisnaidir ve ancak kanunlarda açıkça öngörülen hallerde ve açıkça öngörülen işlem ve kararlar için mümkündür.

Yetki devri için gerekli bu koşullar, imza devri için de geçerlidir. Bir başka anlatımla, imza devri için de kanuni bir izine ihtiyaç vardır. Yetki devri ile imza devri birbirinden tamamen farklıdır. Bir defa, yetki devrinde karar alma yetkisi, yetkiyi devreden makamdan ayrılmakta ve kendisine yetki devredilen makama geçmektedir. Bu nedenle yetkiyi devreden makam, bu yetkisinden yetkiyi devrettiği makam lehine sıyrılmış olmakta ve yetki devrini kaldırmadıkça o yetkiyi bir daha kullanamamaktadır. Buna karşılık imza devrinde, karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makam veya görevlide kalmakta ve sadece kararın imza ile belgelendirilmesi yetkisi devredilmektedir.

İkinci olarak, yetki devri soyut bir biçimde bir makam veya memuriyetten bir başka makam veya memuriyete yapılmaktadır. Bu nedenle yetkiyi devralan makamdaki görevli değişse dahi, yetki o makam veya memuriyette kalmaktadır. Buna karşılık, imza devri kişisel olarak ve somut bir biçimde belli bir kamu görevlisine yapılmakta ve dolayısıyla imza yetkisi kendisine devredilen kişinin görevden ayrılması halinde de imza devri sona ermektedir.

Kanunda öngörülmemiş olmasına rağmen yetkinin veya imzanın devredilmiş olması, imza ve yetki devrine dayanılarak alınacak idari kararları hukuka aykırı hale getirir.

Yetki Kurallarına Aykırılığın Yaptırımları

Yukarıda belirttiğimiz tüm yetki kurallarına aykırılık, yapılan işlemin hukuka aykırılığı sonucunu doğurur. Bununla beraber, her yetki kuralına aykırılığın müeyyidesi aynı değildir. İdarenin genel olarak görevli olmadığı, bir başka devlet organının görev alanı içine giren konularda işlem tesis etmesi dolayısıyla ortaya çıkan yetki sakatlığı fonksiyon gaspı ya da görev gaspı olarak adlandırılmaktadır. Fonksiyon gaspı nedeni ile sakat olan bir işlem ise, sadece görünürde bir idari işlem veya karar niteliği taşır. Aslında böyle bir idari işlem veya karar yok hükmündedir.

Aynı şekilde, idarenin genel olarak görev alanı içine girmekle beraber idareye tamamen yabancı bir kimse veya İdare adına irade açıklamaya yetkili olmayan bir merci veya kamu görevlisi tarafından alınacak kararlar, kişi yönünden yetki kurallarına aykırılıkları nedeni ile hukuka aykırı olacaklardır. Kişi yönünden yetki kurallarına aykırılık veya kişi yönünden yetkisizlik, yetki gaspı kavramı ile karşılanmaktadır. Yetki gaspı nedeni ile hukuka aykırı olan bir idari karar, idareye izafe edilemeyeceği için, hukuk âleminde hiç doğmamış bir idari karar sayılacak ve yok hükmünde kabul edilecektir.

Bunun dışında, bir idari merci veya kamu görevlisi, idare adına irade açıklamaya ve dolayısıyla işlem tesis etmeye yetkili olmakla beraber, başka bir idare mercii veya görevlisinin görev alanına giren bir konuda karar almış ise, bu hukuka aykırılık yetki tecavüzü olarak adlandırılmaktadır. Yetki tecavüzü nedeni ile hukuka aykırı olan bir karar, yok hükmünde sayılmaz. Böyle bir karar hukuk âleminde doğmuştur ve hukuka uygunluk karinesinden yararlanır. Ancak böyle bir karar, hukuka aykırılığı ileri sürülerek iptali istenebilir bir karardır. Bununla beraber yetki tecavüzünün açık ve bariz olması halinde de alınan idari kararın yok hükmünde olduğu kabul edilmektedir. Ağır bir bariz yetki tecavüzü, idari işbölümü esaslarına tamamen aykırı bir biçimde alınan idari kararlarda söz konusu olur. Örneğin, bir bakanlıkta çalışmakta olan bir memurun bir başka bakanlık tarafından emekliye sevk edilmesi halinde, idari iş bölümü esaslarına açıkça aykırı bir idari karar vardır. İdari iş bölümü esaslarına açıkça aykırı olan böyle bir karar, ağır ve bariz yetki tecavüzü nedeni ile yok hükmünde sayılmaktadır.

Yetki kurallarının çeşitli görünümleri hakkında bilgi veriniz.

Şekil Kuralları

Devletin tüm işlemleri gibi idari işlem ve kararlar da belli şekli kurallarına uyularak yapılmalı ve alınmalıdırlar. Bir başka anlatımla, şekil bir idari işlem veya kararın esaslı bir unsurunu oluşturur. İdari işlemlerde kişisel çıkar duygularına yer yoktur. Bu nedenle, bu tür işlemlerde ihmallere ve ihtiyatsızlıklara özel hukuk işlemlerine oranla daha çok rastlanılır. İşte idari işlemi yapacak olan kamu görevlisini işlemin sonuçları hakkında daha iyi düşünmeye sevk edebilmek için, idari işlemin belli bir biçimde ve belli usuller izlenerek yapılması zorunludur. Ayrıca, idare edilenlere güvence sağlamak bakımından da bazı şekil şartları öngörülmüştür.
İdari işlem ve kararlarda şekil iki anlama gelmektedir: Bir defa şekil, idari işlemin özünü oluşturan iradenin dış dünyaya yansımasının maddi biçimi anlamına gelmektedir. Şekil ikinci olarak, idari işlemin yapılmasında izlenen usulü ifade etmektedir.

Belli Başlı Şekil Kuralları

Ülkemizde tüm idari işlem ve kararların tabi oldukları şekil ve usul kurallarını düzenleyen genel bir idari usul kanunu mevcut değildir. Bu nedenle idari işlem ve kararların tabi olduğu şekli ve usul kuralları değişik kanunlarda ve hatta tüzük ve yönetmeliklerde dağınık bir biçimde yer almaktadır. Bunların yanısıra yargı içtihatlarının geliştirdiği şekil ve usul kuralları da vardır. Belli başlı şekil ve usul kurallarını şu şekilde belirtmek mümkündür:

Yazılılık Kuralı

İdari işlem ve kararlar, kural olarak yazılı şekle tabidir. Bir başka deyişle, idari işlem veya kararın özünü oluşturan iradenin yazılı bir biçimde maddi âleme yansıtılması gerekir. Ayrıca yazılı olarak yapılmış işlemlerin o işlemi yapan kamu görevlisince imza edilmiş olması, işlemin belgelendirilmesi bakımından zorunludur. Bununla beraber, istisnai hallerde idari işlem ve kararların sözlü yapılabilmesi ya da alınabilmesi de mümkündür. Ayrıca yukarıda da belirtildiği gibi, idarenin bir başvuru karşısında hareketsiz kalması ile de işlem tesis edilmesi mümkündür.

Gerekçe Kuralı

Kural olarak, idari işlem ve kararların gerekçeli olarak yazılmaları bir şekil şartı değildir. Bir başka anlatımla, idari işlem ve kararların dayanağını teşkil eden nedenlerin işlem ya da karar metninde belirtilmesi zorunlu değildir. Bu gibi hallerde, idari kararın gerekçesinin yazılmamış olması onun şekil yönünden hukuka aykırılığı sonucunu doğurur.

Fakat idari kararların gerekçeli olarak kaleme alınmalarının zorunlu olmadığı hallerde de, bunların gerekçesiz olarak alınabileceğini düşünmeye imkân yoktur. İdare, idari kararın metnine yazmak ve ilgiliye bildirmek zorunda olmamasına rağmen, aldığı bir kararın gerekçesini yargı mercilerine bildirmek zorundadır (İYUK md. 20/2).

Hazırlık İşlemleri

İdari işlem ve kararların alınmasından önce belli hazırlıkların yapılmış olması veya belli mercilerin görüşlerinin alınmış bulunması öngörülmüş olabilir. Bu gibi hallerde, hazırlayıcı işlemlerin yapılmamış olması veya söz konusu mercilerin görüşlerinin alınmamış olması, alınan idari kararın hukuka aykırılığı sonucunu doğurur.

Kolektif ve Karma İşlemlerde Şekil Kuralları

Kurul halinde alınacak kararlarda (kolektif işlemlerde) toplantı ve karar yeter sayısına ve görüşme usullerine uyulması zorunludur. Örneğin, görüşme yapılmadan elden imza toplamak suretiyle alınan bir idari karar şekil yönünden hukuka aykırı olur. Aynı şekilde, karma işlemlerde, işlemi meydana getiren iradelerin belli bir sıra izlenerek açıklanması gerekir. İzlenmesi gereken bu sıraya uyulmadan alınan kararlar da şekil yönünden sakat olurlar.

İlgilinin Savunmasının Alınması

Kural olarak, bir idari karar alınmadan önce ilgilinin savunmasının alınması veya ilgilinin dinlenmesi zorunlu değildir. Ancak bazı hallerde, özellikle disiplin cezaları verilmeden öncede, ilgilinin savunmasının alınması şart koşulmuştur (AY md. 129/2). Bu gibi hallerde, ilgilinin savunması alınmadan veya ilgili dinlenmeden alınan idari karar hukuka aykırı olacaktır.

Şekil ve Usulde Paralellik İlkesi

Yargı içtihatlarında yetki paralelliği ilkesine eş bir ilke olan şekil ve usulde paralellik ilkesi geliştirilmiştir. Buna göre, kanunda aksi öngörülmedikçe, bir idari işlemin yapılması sırasında izlenen şekil ve usul kurallarına, o işlemin geri alınmasında, kaldırılmasında, değiştirilmesinde ve düzeltilmesinde de uyulmak gerekir.

Şekil Kurallarına Aykırılığın Yaptırımları

Yukarıda açıklamaya çalıştığımız şekil ve usul kurallarına aykırılık, genellikle söz konusu idari işlem ve kararın sakatlığı sonucunu doğurur. Ancak Danıştay kararlarında, asli şekil noksanlığı-tali şekil noksanlığı ayrımı yapılmakta ve asli şekil noksanlıklarının işlem veya kararın sakatlığı sonucunu doğurduğu, tali şekil noksanlıklarının ise idari işlem veya kararı sakatlamadığı kabul edilmektedir. Ancak asli ve tali şekil noksanlıkları bakımından nesnel bir ölçütün bulunduğu da pek söylenemez. Kanımızca ölçüt şu olmalıdır: Bir şekil noksanlığı, eğer o noksanlık olmasa idi başka yönde bir karar alınabilecek idi ise, asli şekil noksanlığı sayılmalıdır.

Buna karşılık, karar şekil noksanlığı olmasa dahi gene aynı yönde alınacak idi ise, söz konusu şekil noksanlığı tali şekil noksanlığı olarak kabul edilmelidir. Şekil ve usul kurallarına aykırılık ve noksanlıklar sonradan ortadan kaldırılabilir mi? Bu soruya verilecek cevap da, asli ve tali şekil noksanlıklarının neler olduğunun tespit edilmesine bağlıdır. Asli şekil noksanlıklarının ve aykırılıklarının sonradan ortadan kaldırılması ve böylece idari karara sıhhat kazandırılması mümkün olmamakla beraber, tali şekil noksanlıklarının sonradan tamamlanabilmesi ve kararın da noksanlıkları tamamlandığı tarihte değil, ilk alındığı tarihte alınmış sayılması gerekir.

İdari Kararlarda Sakatlık Halleri

İdari kararların sakatlığı halinde uygulanacak yaptırımları tespit edebilmek.

Sakat idari kararlar, hukuki değerlerini etkileyen bir noksanı bulunan kararlardır. Bu anlamda, idari kararlarda sakatlık ya irade beyanındaki sakatlık ya da hukuka aykırılık biçiminde ortaya çıkar.

İrade Beyanındaki Sakatlık

İdari kararlar, özlerini teşkil eden iradelerin beyan edilmesinde bir sakatlık var ise, tıpkı özel hukuk işlemleri gibi sakat olurlar. Bir başka anlatımla, Borçlar Kanunu’nun 23 vd. maddelerinde iradeyi sakatlayan nedenler olarak sayılan hata, hile ve ikrah, idari kararların özünü teşkil eden iradeyi ve dolayısıyla idari kararları da sakatlayabilir.

Hata

Hata, irade ile beyan arasında meydana gelen uyumsuzluktur. Hata söz konusu olduğunda, iki hali birbirinden ayırt etmek gerekir. Zararsız ya da önemsiz hatalar, kararın içeriğinden ya da hatanın niteliğinden kolayca anlaşılabilen hatalar olup, idari kararın sakatlığı sonucunu doğurmazlar. Örneğin, daktilo hataları gibi. Bu gibi önemsiz hatalar sonradan düzeltilebilir. İdari karar da düzeltme tarihinde değil, ilk yapıldığı tarihte alınmış sayılır. Buna karşılık, önemli hatalar idari kararların sakatlığı sonucunu doğururlar. Örneğin, kararın ilgilisinin sıfatında bir hata yapılmış ise, bu hata önemli bir hatadır ve idari kararı sakatlar.

Hile

İdareyi aldatmak suretiyle de onun iradesini ve dolayısıyla kararını sakatlamak mümkündür. Bir idari kararın alınmasında ilgilinin de bazı beyanlarda bulunması veya bazı belgeleri ibraz etmesi gerekiyor ise, hile ile İdarenin iradesinin sakatlanması mümkün olabilir. Örneğin, memurluğa atama işleminin yapılabilmesi için sahte diploma ibraz edilmiş ise, buna dayanılarak yapılan atama işlemi de sakat olur.

İkrah

Zorlama ve tehdit ile bir idari kararın alınması sağlandığında, ortada esasen idarenin iradesinden ve dolayısıyla bir idari karardan söz etmek mümkün olmayacaktır. Zira bu gibi hallerde, idari kararı alan makamın iradesi devre dışı bırakılmakta, onun yerine zorlama ve tehditte bulunan kişinin iradesi geçmektedir. İdari işlem ve kararlarda iradeyi sakatlayan nedenler dolayısıyla sakatlıklara son derece ender rastlanır. Zira İdare, işlem ve kararlarını uzun hazırlık işlemlerine dayandırdığı için, hata olasılığı son derece zayıftır. Ayrıca idare edilenlerin İdareyi zorlayarak ve tehdit ederek bir idari karar elde etmeleri de pek düşünülemez.

Buna karşılık, idare edilenlerin hile ile bir idari karar elde etmeleri hallerine daha sık rastlanabilir. Öte yandan, idarenin iradesini sakatlayan nedenlerin mevcudiyeti halinde, bu iradenin açıklanması sonucu ortaya çıkan işlem veya karar çoğu kez belli bir unsuru veya bazı unsurları yönünden hukuka aykırı olur. O halde, idari kararlarda asıl sakatlık hali hukuka aykırılıktır.

Hukuka Aykırılık

Hukuka aykırılık geniş kapsamlı bir kavramdır. Hukuka aykırılık, idari işlem ve kararların başta Anayasa olmak üzere kanunlara, kanunlara eşit hukuk kaynaklarına ve düzenleyici idari işlemlere aykırılığı ifade eder. Ayrıca hukuka aykırılık, hem idari kararların alınmasında uyulması gereken hukuk kurallarına ve hem de alınan idari kararın içeriğini düzenleyen hukuk kurallarına aykırılığı ifade eder.
2577 sayılı İYUK’nın 2. maddesinde iptal davaları, “idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı. . . ” açılan davalar olarak tanımlanmaktadır. Böylece, idari işlem ve kararların hukuka aykırılığı, bunların yapılma ve alınmaları sırasında uyulması gereken kurallara uyulmaması dolayısıyla usule ilişkin bir aykırılık ve sakatlık (yetki ve şekil yönlerinden hukuka aykırılık) olabileceği gibi, işlem veya kararların içeriğini düzenleyen kurallara uyulmaması nedeniyle esasa ilişkin bir aykırılık ve sakatlık (sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka aykırılık) biçiminde de olabilir.

İdari işlem ve kararların bazı unsurlara ayrılması ve idari işlem ve kararlarda hukuka aykırılık söz konusu olduğunda, bunun işlem veya kararın hangi unsurunda meydana geldiğinin tespit edilmesi, idari yargı tekniğinin gelişmesi ile oluşmuştur. Yetki ve şekil kurallarını ve bu kurallara aykırılık hallerini yukarıda gördük. Bu nedenle, burada sadece idari kararların esasa ilişkin aykırılık ve sakatlıklarını inceleyeceğiz.

Sebep Unsuru ve Hukuka Aykırılık

Genel Olarak: İdari işlemler, kendilerinden önce var olan ve nesnel hukuk kurallarınca belirlenmiş bulunan bir sebebe dayanmak zorundadırlar. Bu anlamda, bir idari işlemin sebebi, o idari işlemden önce gelen, idareyi o işlemi yapmaya sevk eden ve nesnel hukuk kurallarınca belirlenmiş bulunan bir etkendir. İdari işlemlerin amacı, idari görevlerin iyi bir biçimde yürütülmesi ve toplumsal gereksinimlerin karşılanmasıdır. Tek kelime ile idari işlemlerin amacı kamu yararının sağlanmasıdır. O halde, bir idari işlemin yapılabilmesi için, kamu yararının gerçekleşmesine elverişli ve yeterli bir nedenin varlığı gereklidir. İdari işlemler de, ancak böyle bir nedenin varlığı halinde yapıldıklarında, kendilerinden beklenen amacı gerçekleştirebileceklerdir.

İdareyi bir işlem yapmaya sevk edecek neden, maddi bazı olaylar olabileceği gibi, o işlemden önce yapılmış bir başka işlem de olabilir. Örneğin, Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu’nun 8. maddesinin (A) bendine göre, kumar oynanan umumi veya umuma açık yerler İdarece kapatılır. Burada sözü edilen idari işlemin (kapatma işleminin) yapılabilmesi bir maddi olayın gerçekleşmesi koşuluna (kumar oynanmasına) bağlanmıştır. İdari işlem, böyle bir maddi olay gerçekleşmeden yapılır ise, sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olur. Bir idari işlemin sebebi, bazen de o işlemden önce yapılmış bir başka işlem olabilir. Örneğin, 403 sayılı Türk Vatandaşlığı Kanunu’nun 35. maddesine göre, aynı Kanun’un 26. maddesi uyarınca vatandaşlıktan çıkarılmasına karar verilen kişilerin Türkiye’de bulunan malları Hazinece tasfiye olunur.

Görüldüğü üzere, Türk Vatandaşlığı Kanunu’nun 35. maddesinde öngörülen tasfiye kararının sebep unsurunu, daha önce alınan vatandaşlıktan çıkarma kararı teşkil etmektedir. Bir idari işlemin sebebi olarak daha önce yapılmış bir başka idari işlem gösterildiğinde, sebep olarak gösterilen işlem yapılmadan yapılacak işlem (kişinin Türk vatandaşlığından çıkarılması yolunda bir karar olmadan tasfiye kararının alınması) sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olacağı gibi, sebep olarak gösterilen işlemin sakat bir biçimde yapılmış olması da buna dayanılarak yapılacak işlemi sebep unsuru yönünden sakatlayacaktır.

İdare bir işlem yaptığında, o işlemi dayandırdığı sebebi ortaya koymak ve kanıtlamak, yani işlemini gerekçelendirmek zorundadır. Gerçi, yukarıda da belirttiğimiz gibi, idari işlem ve kararların gerekçeli bir biçimde kaleme alınması kural olarak zorunlu değildir. Ama sebep yönünden hukuka aykırılığı ileri sürülerek bir idari işlemin iptali için dava açıldığında, idare bu işlemin dayandığı sebebi yargı mercii önünde ortaya koymak ve kanıtlamak zorundadır. Nitekim 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20. maddesinin 1. fıkrasına göre, idari yargı yeri bakmakta olduğu bir dava ile ilgili tüm bilgi ve belgeleri ve dolayısıyla işlemin dayandığı sebebin bildirilmesini idareden isteyebilir. İdare bu isteme uymak zorundadır. İdare bunu yapamaz ise, işlemin sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılabilir.

Sebep Unsurunun Kanunlarda Düzenlenme Biçimleri ve Unsurda Sakatlık Halleri: Çeşitli kanun hükümleri incelendiğinde, sebep unsuru yönünden şu durumların varlığı gözlemlenmektedir:

- Kanunlar, idari işlemlerin sebeplerini açık ve seçik bir biçimde göstermiş olabilirler. Örneğin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinin E bendi uyarınca, izinsiz ve kurumca kabul edilir bir özrü olmaksızın bir yıl içinde toplam 30 gün göreve gelmeyen bir memur, bir daha devlet memurluğuna alınmamak üzere memuriyetten çıkarılır. Eğer bu koşul gerçekleşmediği halde işlem yapılmış ise, bu işlem sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olur.

Kanunlar bazen idari işlemlerin sebeplerini açık ve seçik bir biçimde değil fakat kamu düzeni, milli güvenlik, ihtiyaç, lüzum gibi belirsiz kavramlar kullanarak göstermiş olabilirler. Gerçi bu kavramların hangi maddi olayları kapsadıkları ve hangilerini kapsamadıkları her zaman kesin olarak belli değildir. Ama gene de bu kavramların belli ve objektif bir anlamları vardır. Bir defa bu kavramlar uygulana uygulana belli ve objektif bir anlam kazanmışlardır. Ayrıca toplum da bunlara belli bir anlam atfetmektedir. Bu nedenle hiç olmazsa bazı olayların bu kavramlara mutlaka altlanabileceği, bazı olayların ise asla altlanamayacağı bellidir. O halde idari işlemin sebebi gösterilmek için kullanılan bu tür kavramların belirsiz olmalarına rağmen belli bir objektif anlam ve öze sahip olduklarını da kabul etmek gerekecektir. Örneğin, bir kolluk işleminin yapılabilmesi, kamu düzenini tehdit eden veya tehlikeye sokan bir eylem veya durumun ortaya çıkmasına bağlıdır. Burada kamu düzeni belirsiz bir kavram olmakla beraber, objektif bir anlam ve öze sahiptir.

Şöyle ki; toplumun dış ve maddi düzeni anlamına gelen kamu düzeni; toplumun güvenlik, dirlik, esenlik ve sağlık içinde yaşamasını ifade eder. Şu halde, idare ancak toplumun dirlik, esenlik ve güvenliğine ya da genel sağlığına aykırı eylem ve durumlar ortaya çıktığında bir kolluk işlemi yapabilir. Bununla beraber, bazı eylem ve durumların kamu düzeni için bir tehdit ya da tehlike oluşturup oluşturmadığı her zaman kolaylıkla ve nesnel bir biçimde belirlenemez. İşte bu gibi kuşkulu durumlarda idarenin işlemin sebebini belirlemede belli bir takdir yetkisine sahip olduğu kabul edilmelidir.

İdari işlemin sebebi belirsiz bir kavram ile gösterilmiş ise, idare bir defa belirsiz kavram ile ifade edilmiş bulunan bu sebebin hangi somut olayda gerçekleşmiş olduğunu ortaya koymak zorundadır. Yani İdare belli somut ve maddi olaylara dayanmak zorundadır. Ayrıca idarenin işlemini yaparken dayandığı somut olayların belirsiz kavrama altlanabilir türden olaylar olması gerekir. Bir başka anlatımla, idare dayandığı olayların hukuki tavsifini (nitelendirmesini) de doğru bir biçimde yapmak zorundadır. İdarenin hiçbir somut olaya dayanmamış olması, yapacağı işlemin sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olması sonucunu doğurur. Ayrıca İdare bazı maddi olayları zikretmiş olmasına rağmen, bu olaylar gerçekleşmemiş ise veya bu olayların hukuki tavsifi yanlış yapılmış ise, tesis olunan işlem gene sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olacaktır. Ancak İdarenin dayandığı ve işlemine sebep olarak gösterdiği maddi olayın belirsiz kavrama altlanıp altlanamayacağı objektif bir biçimde belirlenemeyip, bu konuda kuşku var ise, böyle bir durumda idarenin takdir yetkisine sahip olduğu kabul olunarak, yaptığı nitelendirmenin hukukiliği tartışılmamak gerekir.

- Nihayet bazen kanunlarda idari işlemlerin sebebinin hiç gösterilmemiş olduğu da görülmektedir. Örneğin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu memurların naklen atama işleminin hangi koşulların gerçekleşmesi halinde yapılabileceğini, yani sebebini hiç göstermemiştir. Böyle bir durumda idarenin tamamen serbest olduğu ve dilediği bir sebebe dayanarak işlem tesis etmeye yetkili olduğu ileri sürülmüş ve bu gibi işlemlerin sebepsiz, illetsiz ya da mücerret işlemler olduğu kabul edilmiştir.

Denmiştir ki, bu gibi işlemler söz konusu olduğunda İdare herhangi bir sebep göstermeye mecbur değildir. İdarenin hiçbir sebep göstermemesi işlemin geçerliliğini etkilemez. Ama İdare, buna rağmen yaptığı işlemine bir sebep gösterebilir ve böylece aslında sebepsiz olan işlemini sebepli bir işlem haline getirebilir. Bu halde, idarenin işleme sebep olarak gösterdiği olayların gerçekleşmiş olması işlemin geçerliliği için yeterlidir. Ancak sebep olarak gösterilen olayların işlemi yapmaya yeterli olup olmadığına bakılmaz. Kanımızca, bir idari işlemin sebebini hiç göstermemiş olan bir kanun hükmünün bu biçimde anlaşılması olanaksızdır. Zira idari işlemin sebep ve maksat unsurları arasında zorunlu bir bağ mevcut olup, kanunda sebebin hiç gösterilmemiş olması halinde bile, idari işlemin o işlemden beklenen amacı gerçekleştirmeyi mümkün ve gerekli kılacak bir sebebe dayanması zorunludur.

Şöyle ki; sebep İdareyi bir işlemi yapmaya yönelten etken, maksat ise o işlem ile ulaşılmak istenen nihai sonuç olduğuna göre, ancak işlemden beklenen nihai sonucun gerçekleşmesini mümkün ve gerekli kılabilecek bir nedenin varlığı halinde işlemin yapılması düşünülebilir. Bu nedenle, sebebi hiç gösterilmemiş bir işlem söz konusu olduğunda da, idare belli olaylara ve nedenlere dayanarak işlem yapmalıdır. İdarenin dayanacağı bu olay ve nedenlerin gerçek olması ve söz konusu işlemi yapmaya yeterli olması gerekir. Aksi takdirde işlem sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olacaktır.

Konu Unsuru ve Hukuka Aykırılık

Genel Olarak: Bir hukuki işlemin konusu onun doğurduğu hukuki sonuç, hukuk âleminde meydana getirdiği değişikliktir. Örneğin, memur atama işleminin konusu, bir kimsenin memur statüsüne sokulmasıdır. İdari işlemlerin sıhhatli ve geçerli olabilmesi için, bu işlemlerin konularının öncelikle mümkün ve meşru olması gerekir. İdare Hukuku’nda irade özerkliği ve sözleşme serbestîsine yer yoktur. İdare Hukuku’nda, işlemlerin konusunu belirlemede ne İdarenin, ne de ilgilinin bir serbestîsi vardır. İdarenin sadece konusu belirlenmiş işlemi yapıp yapmama veya belli konulu işlemlerden birini seçme hususunda yetkisi olabilir. Örneğin, bir memur atama işleminde, çalışma koşulları, memurun alacağı maaş, vs. idare ve memur arasında serbestçe belirlenemeyeceği gibi, idare tarafından da düzenlenemez. Bütün bunlar, daha önceden objektif bir biçimde kanunla tespit edilmiştir.

Konu Unsurunda Sakatlık Halleri: İdari işlem ve kararların konu unsurunda şu hallerde hukuka aykırılık söz konusu olabilir:

- İdari işlem veya kararın konusu imkânsız ise ya da meşru değil ise, konu unsuru yönünden hukuka aykırılık söz konusu olur. Bir defa, idari işlemin konusu mümkün olmalıdır. Yani, idari işlemden doğması beklenen hukuki sonucun doğması mümkün olmalıdır. Ayrıca bir idari işlem ya da kararın doğuracağı sonucun hukukun caiz gördüğü bir sonuç olması gerekir. Eğer işlem veya kararın doğuracağı sonuç, hukukun caiz görmediği bir sonuç ise, ortada hukuki bir imkânsızlık var demektir ve de işlem gene konu unsuru yönünden hukuka aykırı olacaktır. Örneğin, kamu mallarının kamulaştırılması mümkün değildir. Dolayısıyla bir kamu malının kamulaştırılması halinde de konu unsuru yönünden bir sakatlık söz konusu olacaktır.

- Bir idari işlem veya kararın sebebi İdareyi o işlem veya kararı yapmaya ya da almaya sevk eden etkenler, konusu ise o işlem veya kararın doğuracağı hukuki sonuç olduğuna göre, sebep ve konu unsurları arasında çok sıkı bir ilişki, hatta nedensellik bağı vardır. İşte sebep ve konu unsurları arasındaki bu sıkı ilişki nedeniyle 2577 sayılı İdari Yargılama Kanunu’nda sebep ve konu unsurları birbirlerinden ayrılmamış, bu iki unsuru da kapsamak üzere esas deyimi kullanılmıştır. Sebep ve konu unsurları arasındaki bu ilişkinin kopuk olması işlemi ya sebep ya da konu unsuru yönünden hukuka aykırı hale getirir. Şöyle ki, kanunda öngörülen sebebin gerçekleşmiş olmasına rağmen kanunda öngörülen hukuki sonuçtan başka bir hukuki sonuç doğuran işlem yapılmış ise, bu işlem konu unsuru yönünden hukuka aykırı olacaktır.

- Ayrıca belli statü içinde bulunanlara uygulanabilecek hükümlerin bu statü dışında bulunan kişilere de uygulanması halinde, söz konusu işlem hukuka aykırı olacaktır.

- Nihayet geçmişe etkili hüküm ve sonuç doğuran idari kararlar da konu unsuru yönünden hukuka aykırı olurlar. Bir idari karar, gerekli hazırlık işlemleri yapıldıktan sonra yetkili idari makamca alınıp ilgiliye duyurulmakla tamamlanır ve ilgili hakkında hüküm ifade eder. Kural, bir idari kararın tamamlandığı anda yürürlüğe girmesi ve o andan itibaren geleceğe yönelik hüküm ve sonuçlar doğurmasıdır. Bununla beraber, geriye yürümezlik kuralının da bazı istisnaları vardır. Bir defa, bir idari kararın yargı yerince iptal edilmesi halinde, idare yargı kararını uygulayabilmek için, zorunlu olarak geriye yürür bir idari karar alır. Ayrıca idare sakat bir kararını geri alınca da, geri alma kararı geri alınan kararın alındığı tarihe kadar geriye yürüyecektir. İşte bu istisnalar dışında geçmişe etkili hüküm ve sonuç doğuran bir idari karar konu unsuru yönünden hukuka aykırı olacaktır.

Maksat Unsuru ve Hukuka Aykırılık

Genel Olarak: Maksat, kanun koyucunun idari işlem ile ulaşmak istediği, o işlemden beklediği nihai sonuçtur. İdari işlem ve kararlar idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapıldıklarına ve idari fonksiyon toplumsal gereksinimlerin karşılanması suretiyle kamu yararının gerçekleşmesine yönelik bulunduğuna göre, idari işlem ve kararların amacı da, kanunda açıkça gösterilmiş olsun ya da olmasın, idari hizmetlerin daha iyi bir biçimde yürütülmesi ve kamu yararının sağlanmasıdır. Bu anlamda kamu yararı, tüm idari işlem ve kararlar için genel ve değişmez nitelikte bir amaçtır. Bununla beraber, bazı idari işlem ve kararlar için, bu genel ve değişmez amacın yanı sıra, kanunlarda daha özel ve somut amaçlar da öngörülmüş olabilir. Bu daha somut özel amaçlar aslında genel ve değişmez amaç olan kamu yararının sınırları içinde kalmakta ve onun daha belirginleşmiş bir biçiminden başka birşey olmamaktadır.

Maksat Unsuru Yönünden Hukuka Aykırılık Halleri: Gerek tüm idari işlem ve kararlar için genel ve değişmez nitelikte olan kamu yararına ve gerekse bazı idari işlem ve kararlar için öngörülmüş bulunan daha somut ve özel maksatlara aykırı olarak yapılmış bulunan işlemler maksat unsuru yönünden hukuka aykırı olacaklardır. Maksat unsuru yönünden hukuka aykırılık, yetki saptırması deyimi ile ifade edilmektedir. Şu hallerde maksat unsuru yönünden sakatlığın (yetki saptırmasının) var olduğu kabul edilmektedir.

- Kişisel amaç güdülerek alınmış bulunan idari kararlar idari kararın alınmasında kişisel amaç güdülmüş ise, o idari karar yetki saptırması ile maluldür.

- Siyasal amaç güdülerek alınmış idari kararlar Bir idari kararın alınmasında siyasal düşüncelerle hareket edilmiş ise, o idari karar maksat unsuru yönünden hukuka aykırı olur.

- Özel maksadı aşan idari kararlar Kanunlarda bazı idari kararlar için öngörülmüş bulunan özel maksatların aşılması halinde de, maksat unsuru yönünden hukuka aykırılık ortaya çıkmaktadır.

İdari Kararlarda Sakatlık Yaptırımları

Genel Olarak

Genel olarak, bir hukuki işlemin maddi ve hukuki unsurlarının yokluğu, o işlemin yokluğu (keenlemyekun olması) sonucunu doğurur. Bir işlem, maddi ve hukuki unsurlarında bir noksanlığı olmamakla beraber kanunun emredici hükümlerine açıkça aykırı ise, mutlak butlan ile maluldür. Son olarak, maddi ve hukuki unsurlarında hiçbir noksanlığı bulunmayan ve kanunun emredici hükümlerine de aykırı olmayan bir işlem, o işlemin özünü teşkil eden iradede de bir sakatlık söz konusu ise, nisbi butlan ile maluldür.

Yokluk halinde, işlem hukuk âleminde hiç ortaya çıkmamış, hiç doğmamış sayılır. Böyle bir işlem hiçbir hukuki sonuç doğurmaz. Eğer böyle bir işleme dayanılarak bazı icrai eylemlerde bulunulmuş ise, bu eylemler birer haksız fiil sayılmak gerekir.

Mutlak butlan halinde, maddi ve hukuki unsurlarında herhangi bir noksanlığı bulunmayan işlem doğmuştur. Ancak doğmuş olan bu işlem, kamu düzenini korumak amacıyla konmuş bulunan kanunun emredici hükümlerine aykırıdır. Bu nedenle, bu tür bir işlemin doğuracağı sonuçlar kamu düzenini sarsıcı niteliktedir. Dolayısıyla, bu tür bir işlemin hiçbir sonuç doğurmamasında, ortadan kaldırılmasında kamu yararı vardır. Böyle bir işlemin ortadan kaldırılmasını ilgililer ve hatta üçüncü kişiler her zaman isteyebilirler. Hâkim de, böyle bir işlemi her zaman re’sen ortadan kaldırabilir.

Nisbi butlan halinde ise, işlem doğmuştur ve kanunun emredici hükümlerine de aykırı değildir. Yalnızca işlemin özünü teşkil eden iradede bir bozukluk vardır: Hata, hile ve ikrah gibi nedenlerle gerçek irade ile açıklanmış bulunan irade birbirine uymamaktadır. Nisbi butlan ile malul bir işlem kanunun emredici hükümlerine aykırı olmadığından, doğuracağı sonuçlar bakımından da kamu düzenini sarsıcı bir nitelikte değildir. Bu nedenle, bu tür bir işlemin ortadan kaldırılmasında kamu yararı değil, iradesi fesada uğramış kişinin bir yararı vardır. Bu tür bir işlemin ortadan kaldırılmasını, bu nedenle, ancak iradesi fesada uğramış kişi talep edebilir. Hâkim tarafından böyle bir işlemin re’sen ortadan kaldırılması mümkün değildir. İradesi fesada uğramış kişi, bu durumu gördükten sonra işlemini açıkça veya belli bir müddet içinde fesih hakkını kullanmayarak zımnen kabul etmiş ise, işlemin sakatlığı da ortadan kalkmış olur.

Özel hukukta geliştirilmiş bulunan bu sakatlık yaptırımlarını idari karar ve işlemlere aynen uygulamak mümkün müdür? Özel hukukta geliştirilmiş bulunan bu sakatlık yaptırımlarının idari işlem ve kararlara da aynen uygulanması halinde, unsurlarından biri sakat veya yok olan bir idari işlemi yok hükmünde saymamız gerekecektir. Zira yukarıda idari kararlarda sakatlık hallerini incelerken, idari kararlarda sakatlığın pek çok halde idari kararın unsurlarındaki sakatlıklar biçiminde ortaya çıktığını gördük. Ancak böyle bir çözüm, İdare Hukuku’nun ve özellikle idari işlemlerin özellikleri ile bağdaşmaz. Zira idari işlemler, çeşitli defalar da söylediğimiz gibi, kamu gücü kullanılarak yapılan işlemlerdir ve devlet otoritesinin açıklanması olarak ortaya çıkarlar. İdare edilenler, genellikle, kamu gücü kullanılarak yapılan, devlet otoritesinin açıklanması niteliğinde olan idari işlemlerin hukuki açıdan sıhhatli ve geçerli olduğuna inanırlar. İdare edilenler, çoğu zaman, idare adına irade açıklayan mercilerin yetki derecelerini, iradenin oluşumu sırasında İdare içinde yapılan hazırlık işlemlerini, idari mercilerin işlemi yaparken güttükleri amacı bilemezler; idari işlemi yapan merciin bu işlemi yaparken kanunun çizdiği çerçeve dâhilinde hareket ettiğine güvenirler. İşte idare edilenlerin bu güvenlerinin korunması zorunludur.

Tüm bu nedenlerle, idari işlem ve kararlarda ortaya çıkabilecek sakatlık hallerine uygulanacak yaptırımlar da değişik olacaktır. Bir defa, sakat idari işlemlere yokluk yaptırımı ancak istisnai hallerde ve çok ağır sakatlıklar söz konusu olduğunda uygulamak gerekecektir. Bu istisnai halin dışında ve çok ağır olmayan sakatlık hallerinde, söz konusu işlem bozuk bir işlem olacaktır. Ancak bu bozuk işlem, geçerli bir işlem gibi kabul edilecektir. Bununla beraber, bozuk işlemin bu geçerliliği, bozuk işlemin görevli yargı mercii tarafından iptali veya bizzat idare tarafından geri alınması ile son bulacak ve bozuk idari işlem hükümsüz hale gelecektir. Bu hükümsüzlük, bozuk idari işlemin yapıldığı ana kadar geriye yürüyecektir. Görüldüğü üzere, bozuk idari işlemin geçerliliği askıda olan bir geçerliliktir ve bu geçerlilik iptal ya da geri alma ile ortadan kalkacaktır. Fakat hukuki istikrar ilkesi gereği askıdaki bu geçerlilik ilânihaye devam edemez. Bozuk idari işlem, belli bir süre zarfında iptali talep edilmez ise veya İdarece geri alınmaz ise, sürekli bir geçerlilik kazanır.

Özetleyecek olursak, idari kararlarda ortaya çıkabilecek sakatlık hallerine uygulanacak yaptırımları, yokluk ve ortadan kaldırılabilirlik olmak üzere iki kategori altında toplayabiliriz.

Yokluk

Yokluk Yaptırımın Niteliği: Kendisine yokluk yaptırımı uygulanan bir idari karar hukuken hiç doğmamış, hukuk âleminde hiç ortaya çıkmamış sayılır. Dolayısıyla, bu tür bir idari karar hiçbir sonuç doğurmaz. Böyle bir idari karara, ne ilgililerin ne de o kararı almış bulunan idari makamın uyma yükümü vardır. Yoklukla malûl bir idari karara uymayan ilgili hakkında herhangi bir cezai müeyyide de uygulanamaz.

Ancak yoklukla malûl bir idari karar, gene de İdarenin bir işlemidir. Gerçi yok hükmünde olan, hiç doğmamış sayılan bir kararın yargı merciince iptal edilmesi veya idarece geri alınması düşünülemez. Ancak böyle bir karar gene de kamu gücü kullanılarak alınmıştır ve uygulanma olasılığı vardır. Bu nedenle, böyle bir kararın yokluğunun saptanmasında gerek ilgili ve gerek kamu açısından yarar söz konusudur. Ayrıca hangi hallerde ortadan kaldırılabilecek bozuk bir idari kararın ve hangi hallerde ise hiç doğmamış bir kararın var olduğu çoğu kez bilinemez. Bu nedenle, yargı yerleri yok hükmündeki bir idari karara karşı açılmış bulunan iptal davalarında, söz konusu kararın yokluğunu saptamakta ve daha sonra yok hükmünde bir kararın iptali istenemeyeceği gerekçesi ile davayı iptidaen reddetmektedir. Yoklukla malûl bir idari kararın yokluğu, hiçbir süreye bağlı olmaksızın her zaman yargı mercilerince saptanabilir. İdare de böyle bir kararı her zaman geri alabilir.

Kanun, bazı hallerde kendisine yokluk yaptırımı uygulanacak idari kararı açıkça göstermektedir. Hakkında kural bulunmayan idari kararlar bakımından sakatlığın ağırlık ve açıklık derecesine bakmak gerekecektir. Sakatlık çok ağır ve ilgililerce kolay anlaşılabilen türden ise, ortada yok hükmünde bir idari karar var demektir. Ancak hangi hallerde sakatlığın çok ağır ve ilgililerce kolay anlaşılabilir olduğunu saptamak bakımından objektif bir ölçüt bulmak da imkânsızdır. Her bir somut idari karar ayrı ayrı ele alınarak, sakatlığın çok ağır ve ilgililerce kolay anlaşılabilir türden olup olmadığına bakılacaktır. Şüpheli durumlarda, ortada yok hükmünde ve hiç doğmamış bir idari kararın değil, hukuken varlığı ve dolayısıyla geçerliliği kabul edilen bir idari kararın olduğunu kabul etmek gerekir.

Yoklukla Malûl İdari Kararlar: Aşağıdaki hallerde, idari kararların çok ağır ve açık bir sakatlıkla malûl oldukları ve dolayısıyla yok hükmünde bulundukları kabul edilmektedir:

- İlgilinin Talep ve Rızasının Bulunmaması
İlgilinin talep ve rızasına bağlı idari kararlarda (isteğe bağlı işlemlerde), talep ve rızanın bulunmaması o idari kararın yokluğu sonucunu doğurur. Bu gibi işlemlerde, ilgilinin talep ve rızası, idareyi işlem yapmaya yönelten etkendir ve dolayısıyla işlemin sebep unsurunu teşkil eder. İlgilinin talep ve rızası yok iken işlem tesis edilmiş ise, işlem sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olur. Ancak sebep unsurundaki bu hukuka aykırılık o derece ağır ve açık bir sakatlıktır ki, işlem yok hükmünde sayılır.

- Yetki Unsurundaki Sakatlıklar ve Yokluk Hali
Yetki unsurundaki bazı ağır ve açık sakatlıklar da yapılan işlemin yok hükmünde sayılmasına yol açar. Yetki unsurundaki bu tür ağır ve açık sakatlık halleri, fonksiyon gaspı, yetki gaspı ile ağır ve bariz yetki tecavüzüdür.

- Şekil Unsurundaki Sakatlıklar ve Yokluk Hali
İdari işlemin şekil unsurundaki bazı sakatlık halleri de yokluk sonucunu doğurur. İdari kararların çok büyük bir kısmı yazılı şekle tabidir. Yazılı olarak değil de, sözlü olarak alınmış bulunan kararlar yok hükmündedirler. Aynı şekilde, idari kararların yetkili mercilerce imza edilmeleri gerekir. Henüz imza edilmemiş bir karar yok hükmündedir. Ayrıca toplantı ve karar nisabına uyulmadan alınan kararlar veya toplantı veya görüşme açılmadan elden imza toplamak suretiyle alınan kararlar da yok hükmündedir.

- Konu Unsurundaki Sakatlıklar ve Yokluk Hali
Nihayet konu unsurundaki bazı sakatlıklar da, idari işlem kararların yokluğu sonucunu doğururlar. İdari kararların konularının mümkün ve meşru olmaları gerekir. Konusu mümkün olmayan bir idari karar yok hükmündedir.

Ortadan Kaldırılabilirlik

Yukarıda da belirttiğimiz gibi, yok hükmünde olmayan sakat bir idari karar bozuk bir idari karar olup, önce hukuka uygun bir idari karar gibi geçerli sayılacaktır. Ancak bu idari kararın geçerliliği, askıda olan bir geçerliliktir. Bu geçerlilik, ileride gerçekleşebilecek bir şart ile ortadan kaldırılabilecektir. Başka bir deyişle, sakat bir idari kararın geçerliliği, ilgilinin talebi üzerine yargı merciince iptal edilmekle veya idare tarafından geri alınmakla son bulacaktır. Görevli yargı yerince iptal veya idarece geri alınma gerçekleşmediği sürece, sakat idari karar hukuka uygun bir idari kararın tüm sonuçlarını doğuracaktır. Aynı şekilde, belli bir süre içinde iptal edilmeyen veya geri alınmayan sakat idari kararların hukuka aykırılığı da artık ileri sürülemeyecektir. O halde, şimdi sakat bir idari kararın askılı geçerliliğine son veren şartları inceleyelim:

İptal: Sakat bir idari kararın askıda geçerliliğine son veren ilk şart, o kararın yargı merciince iptal edilmesidir. Sakat bir idari karar, bu kararla kişisel bir hakkı ihlal edilen kişi veya kişiler tarafından açılacak bir iptal davası ile görevli yargı merciince (kural olarak idare mahkemelerince ve asker kişilerle ve askeri hizmetle ilgili idari kararlar söz konusu olduğunda ise Askeri Yüksek İdare Mahkemesi’nde) iptal edilir.

Görevli yarı merciince verilen iptal kararı, iptal edilen kararın alındığı tarihe kadar geriye yürür. Başka bir deyişle, iptal kararı üzerine iptal edilmiş bulunan karar hiç alınmamış sayılır ve hükümsüz hale gelir. Dolayısıyla, iptal edilen kararın, iptalden önce ve sonraki geçerliliği ortadan kalkmış olur. Anayasa’nın 138. maddesinin 4. fıkrasına göre iptal kararı bir mahkeme kararı olup, Devletin tüm organları gibi yürütme ve idareyi de bağlar. İptal edilmiş bir idari karar artık hiçbir hukuki sonuç doğurmayacağı gibi, iptal edilmeden önce doğurmuş bulunduğu hukuki sonuçların da idarece ortadan kaldırılması zorunludur. Sakat bir idari karar ile kişisel bir hakkı ihlal edilmiş kişi, bu kararın iptalini ancak belli bir süre içinde talep edebilir. Bu süre, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. ve Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Kanunu’nun 40. maddeleri uyarınca, kanunlarda ayrı bir süre öngörülmeyen hallerde, yazılı bildirim tarihinden itibaren altmış gündür. Bu süre içinde iptali istenmeyen sakat bir idari kararın askılı geçerliliği sürekli geçerlilik haline dönüşür. İlgili de, böyle bir idari kararın doğuracağı sonuçlara katlanmak zorundadır.

Geri Alma: Sakat bir idari kararın askılı geçerliliğine son veren ikinci şart, o işlemin idarece geri alınmasıdır. Geri alma, sakat bir idari kararın, idarenin alacağı bir başka idari karar ile hükümsüz hale getirilmesi, alındığı tarihten itibaren hukuk âleminden silinmesidir. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere, sakat bir idari kararın geri alınması, ikinci bir idari karar ile olmaktadır. Dolayısıyla, bu geri alma kararının da, aşağıda belirteceğimiz unsurları yönünden hukuka aykırı olması mümkündür. Bir başka deyişle, geri alma kararı da, idarenin geri almasına veya iptal davasına konu olabilir. Sakat bir idari kararı geri alan ikinci karar, sakat, idari kararı hükümsüz hale getirmekte ve onu doğurduğu ve doğuracağı tüm sonuçları ile birlikte hukuk âleminden silmektedir. Bir başka anlatımla, sakat bir idari karar geri alınmakla sanki hiç alınmamış sayılır. Görüldüğü üzere, burada idari kararların geriye yürümezliği kuralının bir istisnası ile karşı karşıya bulunmaktayız.

Geri alma kararı, bazı hallerde sakat idari kararın doğurduğu veya doğuracağı tüm sonuçları ortadan kaldırmaya yetmez. İdarenin geri alma kararından sonra alacağı bir başka karar ile sakat kararın sonuçlarını ortadan kaldırması gerekir. Bu gibi hallerde, idare için etkiyi giderme görevi, ilgili için de İdareden etkiyi gidermeyi isteme hakkı vardır. Örneğin, gerekli şartları haiz bir öğrencinin okula kaydolma talebinin hukuka aykırı olarak reddedilmesi halinde, red kararının geri alınması geri alınan kararın doğurduğu veya doğuracağı sonuçların silinmesine yetmez. İdarenin bir başka işlem ile (kayıt işlemi ile) geri aldığı red kararının sonuçlarını ortadan kaldırması gerekir.

Sakat bir idari kararın geri alınması bir başka idari karar ile olacağından, geri alma işleminin sebep unsurunu daha önce alınmış bulunan sakat bir idari karar oluşturur. Hukuka uygun bir idari kararın geri alınması mümkün değildir. Hukuka uygun bir idari karar, kanunda öngörülen koşullar var ise, ancak ileriye yönelik olarak kaldırılabilir. Geri alma işleminin şekil unsuruna gelince, kural olarak geri alma işlemi, kanunda aksi öngörülmedikçe geri alınan işlem yapılırken izlenen şekil ve usule uyularak yapılmalıdır. Bu kural, usulde paralellik ilkesinin bir gereğidir.

Geri almaya yetkili merci, kural olarak, geri alınan işlemi yapmış olan idari mercidir. Ayrıca hiyerarşik denetim merciinin de, bu denetime tabi ast makamın aldığı sakat bir idari kararı geri alma yetkisi vardır. Zira hiyerarşik denetim merci, kendi denetimi altındaki ast mercilerin hukuka uygun olarak faaliyet göstermelerini denetlemekle yükümlüdür ve ast mercilerin hukuka aykırı davranış ve kararlarından sorumludur.

Sakat bir idari işlemin geri alınmasında üzerinde durulması gereken bir başka nokta da, geri almanın belli bir süreye bağlı olup olmadığıdır. İdare, sakat bir idari kararını her zaman geri alabilir mi? Yukarıda da belirttiğimiz gibi, sakat bir idari işlemin askılı geçerliliğini ortadan kaldıran şartlardan biri olan iptal belli bir süreye bağlanmıştır. Bu süre geçtikten sonra, sakat bir idari işlem sürekli bir geçerliliğe sahip olur. Böyle bir çözüme, kamu yararı ile kişi yarar arasında bir denge sağlanarak hukuki ilişkilerde istikrarın korunması amacıyla gidilmiştir. Aynı durumun geri alma bakımından da geçerli olması gerekir. Sakat bir idari karar geri alınıncaya kadar geçerli sayıldığından, bazı hukuki sonuçlar doğmuş ve bazı hukuki ilişkiler kurulmuş olabilir. İdare bir yandan hukuka aykırı işlemini geri almalı, öte yandan sakat idari kararın geri alınmasına kadar doğurduğu hukuki durumları ve ilişkileri de korumalıdır. İşte bu istikrarı koruma endişesi ile sakat bir idari kararın ancak belli bir süre içinde geri alınabilmesi ve bu süre içinde geri alınmadığı takdirde sürekli bir geçerliliğe sahip kılınması zorunlu görülmüştür.

Ancak kanımızca sakat bir işleme dayanılarak sahih bir veya birkaç işlem tesis edilmiş ise sakat işlemin artık geri alınmaması gerekir. Bunun yanısıra, ilgilinin sakat bir idari işleme güvenmesi sonucu karşı karşıya geldiği durumu da nazarı itibare almak gerekecektir. Ama bu konuda en doğru ve nesnel ölçüt, sakat bir idari işlemin iptal davası açma süresinin içinde geri alınabileceğini kabul etmektir. Gerçekten sakat bir idari işlemin yargı yerince iptali ile onun idare tarafından geri alınması arasında büyük bir yakınlık ve benzerlik bulunmaktadır. Çünkü iptal ve geri alma, sakat bir idari işlemle uygulanan yaptırımlar olarak ortaya çıkmaktadırlar. Bu nedenle, her iki sakatlık yaptırımının doğuracağı sonuç da aynı olmaktadır. Gerçekten hem iptal edilme hem de geri alınma, sakat bir idari işlemi yapıldığı andan itibaren hükümsüz hale getirmekte ve ortadan kaldırmaktadır. O halde, bu iki müeyyidenin uygulanabileceği süre bakımından da aralarında bir paralellik kurmak ve sakat bir idari işlemin ancak iptal davası süresi içinde geri alınabileceğini, bir süre geçtikten sonra artık geri alınamayacağını kabul etmek gerekecektir.

Sakat bir idari işlemin geri alınmasının belli bir süreye bağlanması yolundaki bu açıklamalarımız, ilgiliye yarar sağlayan sakat işlemler bakımından geçerlidir. İlgilisine yüküm yükleyen sakat bir işlemin idarece her zaman geri alınabileceği kabul edilmektedir. Zira bu tür işlemlerin belli bir süre geçtikten sonra da İdarece geri alınmaları hukuki ilişkilerde istikrar ilkesini zedelemez. Ayrıca adalet ilkesi de, bu tür işlemlerin her zaman geri alınabilmesini gerektirmektedir.

Bir idari kararın sakat olması halinde uygulanan yokluk yaptırımı ile ortadan kaldırma yaptırımı arasındaki farkı açıklayınız.

İdari Kararların Sona Ermesi

İdari kararların sona ermesini açıklayabilmek.

İdari kararların sona ermesine yol açan nedenleri; idari kararı alan makamın iradesi dışındaki nedenler ve idari kararı alan makamın iradesine bağlı nedenler olmak üzere iki ana grup altında toplayabiliriz:

İdari Kararı Alan Makamın İradesine Bağlı Olmayan Nedenler

İdari kararlar, onları alan makamların iradesi dışındaki nedenlerle sona erebilirler. Bu nedenler de hukuki ve fiili nedenler olmak üzere ikiye ayrılırlar:

Hukuki Nedenler

Bir idari kararın hukuka aykırı bulunarak görevli yargı mercilerince iptal edilmesi, idari kararın sona ermesine yol açan hukuki bir nedendir. Ayrıca yalnızca bir yarar sağlayan idari kararların ilgilisinin bu yarardan feragat etmesi de, idari kararı, onu alan makamın iradesi dışında sona erdiren hukuki bir nedendir.

Fiili Nedenler

Ayrıca bir idari karar, onu alan makamın iradesi dışındaki fiili nedenlerle de ortadan kalkabilir. Bir idari kararın konusunun veya ilgilisinin ortadan kalkması, idari kararı sona erdiren fiili nedenlerdir.

İdari Kararı Alan Makamın İradesine Bağlı Nedenler

İdari kararın onu alan makamın iradesi ile ortadan kalkması, ya o idari kararın içinde öngörülmüş olabilir; ya da idarenin alacağı bir başka idari karar ile olur.

İdari Kararın Kendiliğinden Ortadan Kalkması

Bir idari kararın, onu alan makamın iradesi ile ortadan kalkması, söz konusu idari kararın içinde öngörülmüş olabilir. Bu durum, belli bir süreye veya belli bir şarta bağlanmış kararlarda ortaya çıkar. Belli bir süre için verilmiş bulunan izin ve ruhsatlar, bu sürenin dolması üzerine kendiliğinden ortadan kalkarlar. İdarenin ayrıca bir karar almasına gerek yoktur. Belli bir şarta bağlanmış bulunan idari kararlar da o şartın gerçekleşmesi ile kendiliğinden ortadan kalkarlar.

İdari Kararın İdarece Ortadan Kaldırılması

Bir idari kararın, idarenin alacağı bir başka idari karar ile ortadan kaldırılması ise, ya geçmişe yürür bir biçimde olabilir (geri alma) veya gelecek için olabilir (kaldırma, değiştirme, düzeltme).

Geri Alma

Sakat bir idari kararın idarece geri alınması.

Kaldırma

Kaldırma, bir idari kararın İdarenin alacağı bir başka idari karar ile geleceğe yönelik olarak yürürlükten kaldırılmasıdır. Kaldırma kararının sebep unsurunu, daha önce alınmış bulunan bir başka idari karar teşkil eder. Geri alma kararı için mutlaka hukuka aykırı bir idari kararın daha önceden alınmış olması zorunlu ise de, kaldırma kararının sebep unsurunu hem hukuka uygun ve hem de hukuka aykırı olarak alınmış bulunan idari kararlar teşkil ederler. Bununla beraber hukuka uygun olarak alınmış idari kararlar hiçbir neden olmaksızın geleceğe yönelik olarak kaldırılamazlar. Hukuka uygun idari kararlar, ancak kanunda gösterilmiş esas ve usule ilişkin koşulların varlığı halinde ve bunlara uyularak tersine bir işlem (karşı işlem) ile kaldırılabilirler. Örneğin, hukuka uygun olarak alınmış bulunan bir atama kararı, ancak kanunda belirtilen koşulların varlığı halinde açılacak bir disiplin soruşturması sonucu verilecek memuriyetten çıkarma kararı ile yürürlükten kaldırılabilir.

Kaldırmaya yetkili makam, kural olarak kaldırılan kararı almış olan makamdır. Kaldırma kararı, kaldırılan karar alınırken izlenen şekil ve usul koşullarına uyularak alınır. Kaldırma kararının konusu ise, bir idari kararın yürürlüğüne geleceğe yönelik olarak son verilmesidir.

Değiştirme

Bir idari kararın aynı zamanda hem geleceğe yönelik olarak ortadan kaldırılması ve hem de onun yerine yeni bir kararın alınmasıdır. Değiştirme, bir yandan geçmişe dokunmayıp geleceğe yönelik bir ortadan kaldırma olduğundan, idari kararların kaldırılmasına ilişkin hükümlere tabidir.

Düzeltme

Bir idari kararın içeriğine ve doğuracağı sonuçlara dokunulmaksızın, yanlış hükümleri yerine doğrularının geçmişe ve geleceğe yönelik olarak konulmasıdır. Düzeltme, geçmişe yönelik olması dolayısıyla geri almaya, geleceğe yönelik olması dolayısıyla da kaldırmaya eş bir işlemdir.

İDARİ SÖZLEŞMELERİN TANIMI VE ÖLÇÜTLERİ

İdari sözleşme kavramını tanımlayabilmek.

Tanım

İdare, görevlerini yerine getirmek için yetkilerini kullanırken pek çok halde tek yanlı işlemler yapmakla beraber, bazen de karşılıklı iradelerin uyuşumu sonucu oluşan sözleşmeler de yapabilir. Bir defa, idare üstlendiği görevleri yürütebilmek için çeşitli mal ve hizmetlere gereksinim duyabilir. Bu mal ve hizmetleri her zaman tek yanlı işlemler ile sağlaması mümkün olmayabilir. Öte yandan, halkın kamu hizmetlerinden yararlanması da her zaman tek yanlı işlemler ile sağlanamaz. Bu nedenlerle, idare bazı hallerde sözleşme yapma yoluna başvurabilir.

Ancak idarenin sözleşmeleri ile idari sözleşme kavramlarını birbirlerinden ayırt etmek gerekir. İdarenin yaptığı, yani idarenin taraf olduğu her türlü sözleşme idari sözleşme sayılamaz. İdarenin sözleşmelerinden bir kısmı, tamamen özel hukuk hükümlerine tabi sözleşmelerdir. Gerçekten, idare tüzel kişilik sıfatından kaynaklanan hak ehliyetine dayanarak genel hükümler uyarınca sözleşmeler yapabilir. Örneğin, bir belediye idaresinin mülkiyetinde olan bir işyerini kiraya vermek istemesi halinde, bu amaçla yapılacak sözleşmelerin taraflarından biri idare olmasına rağmen, idari sözleşme olmayıp, özel hukuka tabi sözleşmelerdir. Buna karşılık, idarenin sözleşmelerinden bir kısmı ise, özel hukuk sözleşmeleri olmayıp, İdare Hukuku kural ve ilkelerine tabidir. İşte idarenin İdare Hukuku kural ve ilkelerine tabi olan sözleşmelerine idari sözleşme denilmektedir. Dolayısıyla, idarenin sözleşmeleri kavramı idari sözleşmeleri de kapsamakla beraber, onlardan daha geniş bir anlama sahiptir. İdarenin sözleşmelerini, özel hukuk sözleşmeleri ve idari sözleşmeler olarak ayırmak iki açıdan önemlidir:

Bir defa, idarenin özel hukuk sözleşmeleri tamamen Borçlar Kanunu hükümlerine tabi olmasına karşılık, idari sözleşmeler özel hukuk sözleşmelerinden farklı bir hukuki rejimi; yani İdare Hukuku kural ve ilkelerine tabidirler. Çünkü idare, idari sözleşmeye katılmamakta, tam tersine kamu yararının temsilcisi olarak katılmakta ve böyle bir sözleşme ile kamu yararını gerçekleştirmeyi amaçlamaktadır. O halde, idari sözleşmelerin taraflarından biri kamu yararının temsilcisi olan idare, ötekisi ise özel çıkarı temsil eden kişidir. Kamu yararı ile özel yarar eşit olamayacağına ve kamu yararı özel yarara üstün sayılacağına göre, idari sözleşmelerin iki özel çıkar temsilcisi arasında yapılan özel hukuk sözleşmelerinden farklı bir hukuki rejime tabi olması gerekir.

İkinci olarak, idarenin özel hukuk sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir. Oysa idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların çözüm yeri, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1-c maddesi uyarınca idari yargıdır. Bu nedenle, idarenin özel hukuk sözleşmelerini idari sözleşmelerden ayırt etmek, bunlardan doğan uyuşmazlıkları çözümleyecek yargı yerinin tespiti bakımından da önemlidir.

Ölçütleri

Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için, herşeyden önce o sözleşmenin taraflarından birinin idare olması gerekir. İdarenin taraf olmadığı sözleşmeler, idari sözleşme olmadıkları gibi, idarenin sözleşmeleri de sayılmazlar. Bu nedenle, kamu hizmeti gören imtiyazlı kişinin bu hizmet nedeni ile üçüncü kişilerle yaptığı sözleşmeler ile İdarenin tam taraf olmadığı ve fakat örneğin, fiyat tespiti suretiyle müdahale ettiği sözleşmeler de idari sözleşme sayılmazlar.

Bununla beraber, bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için karşı tarafın mutlaka özel bir kişi olması zorunlu değildir. Bir başka anlatımla, tüzelkişiliğe sahip olmak koşuluyla iki kamu kuruluşu arasında da idari sözleşme yapılabilir. Acaba İdarenin taraf olduğu hangi sözleşmeler idari sözleşme sayılacaktır? Bazen kanunlar, idarenin taraf olduğu bir sözleşmenin türünü, ya da uyuşmazlık ortaya çıktığında bu uyuşmazlığı çözümleyecek yargı yerini göstermek ya da sözleşmenin özel veya kamu hukukuna tabi olduğunu açıkça belirtmek suretiyle belirleyebilirler. Ama çoğu kez, idarenin taraf olduğu bir sözleşmenin özel hukuk sözleşmesi mi, yoksa idari sözleşme mi olduğu konusunda böyle açık bir kanun hükmüne rastlanmaz. Bu takdirde, söz konusu sözleşmenin mahiyetinden hareketle onun türünün belirlenmesi gerekir.

Peki, mahiyetine göre İdarenin taraf olduğu bir sözleşmenin türü nasıl belirlenecektir? Burada sözleşmenin konusunun veya sözleşme ile kurulmak istenen ilişkinin niteliğine bakmak gerekecektir. Sözleşmenin konusu veya sözleşme ile kurulmak istenen ilişki, özel hukuk dışında İdareye özgü bir düzenlenişe gereksinim gösteriyor ise, bu takdirde ortada bir idari sözleşme var demektir.

Hem Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi içtihatlarında ve hem de öğretide, İdarenin yaptığı ve karşı tarafın bir kamu hizmetinin yürütülmesini veya böyle bir hizmetin yürütülmesine katılmasını öngören sözleşmeler idari sözleşme sayılmaktadır. Dolayısıyla, idarenin taraf olduğu bir sözleşmenin konusu kamu hizmeti ise, böyle bir konunun bir özel hukuk sözleşmesi ile düzenlenemeyeceği, idareye özgü bir düzenlenişe gereksinim gösterdiği kabul edilmektedir. Aynı şekilde, 2577 sayılı Kanun’un 2/1-c maddesi “genel hizmetlerden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden” söz etmek suretiyle, mahkeme içtihatlarında ve öğretide benimsenmiş olan ölçütü kullanmış olmaktadır.

Gerek mahkeme içtihatlarında ve öğretide ve gerek 2577 sayılı Kanun’un 2/1-c maddesinde benimsenen ölçüte göre, idarenin kamu hizmetine ilişkin olarak yaptığı her türlü sözleşme (örneğin, bir kamu hizmetinden yararlanma imkânı veren sözleşmeler) idari sözleşme sayılmadığı gibi, kamu hizmeti ile ilgili işlere ilişkin sözleşmeler de (örneğin, kamu hizmeti ile ilgili malların satın alınması için yapılan sözleşmeler) idari sözleşme sayılmazlar. Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için, karşı tarafın (akidin) kamu hizmetini doğrudan doğruya ifa etmesini veya ifasına katılmasını öngörmesi gerekir. Böylece, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri ile idari hizmet sözleşmeleri, idari sözleşme sayılmaktadır. Gerçekten, birinci tür sözleşmelerde karşı tarafın bir kamu hizmetini yürütmesi öngörülmekte, ikinci tür sözleşmelerde ise karşı tarafın bir kamu hizmetinin yürütülmesine katılması söz konusu olmaktadır.

Ancak bu ölçüt tüm idari sözleşmeleri açıklamaya yetmemektedir. Zira konusu, bir kamu hizmetinin yürütülmesi veya bir kamu hizmetinin yürütülmesine katılma olmadığı halde, idarenin taraf olduğu bazı sözleşmeler duraksamasız idari sözleşme sayılmışlardır. Örneğin, maden işletme imtiyazları veren sözleşmelerin konusu bir kamu hizmetinin yürütülmesi olmadığı halde, bu sözleşmeler idari sözleşme sayılmışlardır. İdari sözleşme sayılmalarının nedeni, bunların Devletin hüküm ve tasarrufu ve de denetimi altında bulunmalarıdır. O halde, Devletin hüküm ve tasarrufu ve gözetim ve de denetimi altında bulunan bu milli servetlerin işletilmesi de, eşit kişiler arasında yapılan özel hukuk sözleşmelerinden farklı ve İdareye özgü bir düzenlenişe gereksinim gösterir. Sonuç itibariyle, idareye özgü bir düzenleniş gereksinimi sadece kamu hizmetleri bakımından olmamakta, bunun dışında da bazı konular, örneğin, zikrettiğimiz milli servetler, idareye özgü bir düzenlenişe gereksinim göstermektedirler.

Mahkeme içtihatlarında ve öğretide; İdarenin bir sözleşmesinde İdareye özel hukuk sözleşmelerindekileri aşan bazı üstünlük ve ayrıcalıkların tanınmış olmasının, o sözleşmenin bir idari sözleşme sayılmasına yol açtığı benimsenmektedir. Özel hukuk sözleşmelerinde taraflar eşit olduklarından, taraflardan birinin tek yanlı iradesi ile sözleşmeden doğan ilişkiyi etkilemesi ve değiştirmesi düşünülemez. Oysa idari sözleşmeler, biraz evvel de belirttiğimiz gibi, idareye özgü bir düzenlenişe gereksinim gösteren bir konuyu düzenlediklerinden, idare kamu yararı ve kamu hizmetlerinin gerekleri dolayısıyla, tek yanlı iradesi ile sözleşme ilişkisini etkileyebilir ve karşı taraf hakkında işlemler yapabilir. Bu nedenle, idarenin özel hukuk sözleşmelerinde görülmeyen bir takım üstünlük ve ayrıcalıklarla donatılmış olması, örneğin, tek yanlı değiştirme, tek yanlı fesih, denetleme, ceza verme, işletmeye el koyma ve satın alma gibi yetkilerle donatılması idari sözleşmelerle düzenlenen konuların niteliği gereğidir.

Ayrıca idari sözleşmelerde sözleşmenin karşı tarafına da bazı üstünlük ve ayrıcalıklar tanınmış olabilir. Şöyle ki; İdare idari sözleşmenin uygulanmasını sağlamak amacıyla, özellikle kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerinde, karşı taraf lehine kamulaştırma yapmayı kabul edebileceği gibi, ona özel mülkiyette bulunan taşınmazları geçici olarak işgal etme ve hizmetten yararlananlardan vergi niteliğinde gelir tahsil etme gibi yetkileri de tanıyabilir. Ancak hemen belirtelim ki, özellikle kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerinde rastlanan bu gibi imkân ve ayrıcalıklar, karşı âkidin çıkarlarını korumak ve sağlamak amacıyla değil, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamu yararının gerçekleştirilmesi amacıyla tanınmıştır.

İdari sözleşmeleri belirlemede kullanılan ölçütler nelerdir?

İDARİ SÖZLEŞMELERİN TÜRLERİ

İdari sözleşme türlerini belirleyebilmek.

Hukukumuzda tanınan belli başlı idari sözleşme türleri şunlardır:

Mali İltizam Sözleşmeleri

Mali iltizam sözleşmeleri, mültezim adı verilen karşı tarafa götürü veya orantılı bir kazanç ya da ücret karşılığında belli bir idari hizmetin gördürülmesini öngörürler.

Kamu İstikraz Sözleşmeleri

Devlet ve öteki kamu tüzelkişileri tarafından tahvil, bono vb. gibi adlarla çıkarılan senetler karşılığında halktan borç para alınmasını sağlayan akdi ilişkiler de idari sözleşme sayılmaktadır.

Bu gibi akdi ilişkilerin idari sözleşme sayılmasının nedeni, akdi ilişkiyi kuran senetlere haciz edilmemek veya para yerine geçmek gibi ayrıcalık ve üstünlük tanınmasıdır. Ayrıca, idareye de bunların geri ödenmesi konusunda bazı üstünlük ve ayrıcalıklar tanınabilmektedir.

Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri

Kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, bir kamu hizmetinin bir özel kişi tarafından kurulmasını ve belli bir süre işletilmesini veya kurulmuş bulunan bir kamu hizmetinin belli bir süre işletilmesini öngören idari sözleşmelerdir. Bu tür idari sözleşmelerle, karşı taraf hizmetten yararlananlardan ücret veya bir bedel alarak; masrafları, kâr ve zararı da kendisine ait olmak üzere belli bir kamu hizmetini kurar ve/veya işletir. Bu sözleşmelerde İdareye imtiyaz veren, karşı tarafa ise imtiyaz sahibi veya imtiyazcı denilir.

Ülkemizde kamu hizmeti imtiyazlarından bir kısmı, alışılmışın aksine, kanunla ve kamu kurumlarına, bir kısmı ise, idari sözleşmelerle özel kişilere verilmiştir. 1980′li yıllardan itibaren yoğun bir biçimde uygulanan liberal ekonomi politikası nedeniyle, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri bugünkü hukukumuzda önemli bir yer tutmaya başlamıştır.

Yeraltı ve Yerüstü Servetlere İlişkin İşletme Sözleşmeleri

3 Mart 1954 tarih ve 6309 sayılı Maden Kanunu’nun 62 ve 63. maddelerine göre, bu kanuna tabi madenlerin işletilmesini özel kişilere bırakan sözleşmeler de idari sözleşme sayılmakta iken, 6309 sayılı Maden Kanunu’nu yürürlükten kaldıran 4 Haziran 1985 tarih ve 3213 sayılı Maden Kanunu işletme imtiyazına yer vermemiştir. Bir başka anlatımla, madenlerin işletilmesi artık tek yanlı bir işlem olan ruhsat ile verilecektir. Ancak, bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte geçerli bulunan işletme imtiyazlarının da 3213 sayılı Kanun’a göre devam edeceği hükme bağlanılmıştır.

Öteki yeraltı ve yerüstü servetlerin işletilmesine gelince, bunlardan petrol işletme hakkı 6326 sayılı Petrol Kanunu’nun açık hükmü gereği bir ruhsat ile verilmektedir. Petrol dışındaki yeraltı ve yerüstü servetlerin işletilmesi hakkı da ruhsat ile verilmektedir. Ancak bunlardan kamu hizmeti biçiminde işletilenler için idari sözleşme usulü uygulanmaktadır.

Orman İşletme Sözleşmeleri

İdare ile özel bir kişi arasında akdedilen ve ormanın bakım ve onarımı yükümlerini de içeren orman işletme sözleşmeleri, Uyuşmazlık Mahkemesi içtihatlarına göre idari sözleşme sayılmıştır.

1982 Anayasası’nın 169. maddesinin 2. fıkrasına göre artık ormanların özel kişilerce işletilmesi söz konusu olamayacağından, orman işletme sözleşmeleri de yapılamayacaktır.

İdari Hizmet Sözleşmeleri

İşçi niteliği taşımayan kamu görevlileri ile İdare arasında akdedilen sözleşmeler de mahkeme içtihatlarına göre idari sözleşme sayılmaktadır. 657 sayılı Devlet memurları Kanunu’nun 4. maddesine göre dört istihdam biçiminden biri olan sözleşmeli personel, özel bir mesleki bilgiye ve ihtisasa gerek gösteren geçici işlerde çalıştırılabilir. Bu gibi işlerde çalıştırılacak personel ile İdare arasında akdedilen sözleşmeler idari sözleşmelerdir.

İDARENİN SÖZLEŞME YAPMA USULLERİ (KAMU İHALELERİ)

İdarenin araç-gereç alma, artık ihtiyaç duymadığı malları satma, taşıma, kiralama ve her çeşit yaptırma konularındaki sözleşmeleri ve hatta bayındırlık işlerine ilişkin sözleşmeleri, idari uygulamalarda ve yerleşik mahkeme kararlarında idari sözleşme sayılmamaktadır. Bu sözleşmeler, idarenin özel hukuk sözleşmeleri olarak kabul edilmektedir.
İdarenin bu sözleşmelerinin özel hukuka tabi olduğu kabul edilmekle beraber, İdarenin sözleşme yapma yetkisi belli ölçüde kısıtlanmış ve İdarenin bu tür sözleşmeleri belli usullere tabi tutulmuştur. Bu kısıtlama ve usuller dolayısıyla, idare özel hukuk sözleşmelerinde sözleşmeciyi ve sözleşme konusunu tamamen serbest bir biçimde seçme ve belirleme imkânına sahip değildir. Bir başka anlatımla, idarenin özel hukuka tabi sayılan sözleşmeleri dahi belli ölçüde Kamu Hukuku (İdare Hukuku) kurallarına tabi tutulmuştur. Bunun nedeni, idarenin özel hukuk sözleşmelerinde de kamu parasının ve kamu yararının söz konusu olmasıdır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 2. maddesi şu hükmü taşımaktadır:

“Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:

a. Genel bütçeye dâhil daireler, katma bütçeli idareler, özel idareler ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler, tüzelkişiler.

b. Enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektörlerinde faaliyet gösterenler dâhil, kamu iktisadi kuruluşları ile iktisadi devlet teşekküllerinden oluşan kamu iktisadi teşebbüsleri.

c. Sosyal güvenlik kuruluşları, fonlar, özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzelkişiliğe sahip kuruluşlar (mesleki kuruluşlar hariç) ile bağımsız bütçeli kuruluşlar.

d. (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilenlerin ortak oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler.

e. 4603 sayılı Kanun kapsamındaki bankaların yapım ihaleleri.
Ancak, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu ve bu Fonun hisselerine kısmen ya da tamamen sahip olduğu bankalar ile 4603 sayılı Kanun kapsamındaki bankalar (e) bendinde belirtilen yapım ihaleleri hariç) bu Kanun kapsamı dışındadır.”

Görüldüğü üzere 4734 sayılı Kanun, öncelikle genel bütçe ile idare edilen dairelerin (Örneğin, TBMM Başkanlığı’nın, Cumhurbaşkanlığı’nın) sözleşmelerine ve ayrıca katma bütçeli idarelerin sözleşmelerine uygulanacaktır.

Katma bütçe, giderleri özel gelirleriyle karşılanan ve genel bütçe dışında yürütülen bütçe olup, böyle bir bütçeye sahip idareler de (örneğin, Karayolları Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü) yapacakları sözleşmeler bakımından 4734 sayılı Kanun’a tabi olacaklardır. Nihayet, özel bütçeli kuruluşlar olan il özel idareleri ile belediyelerin yapacakları sözleşmeler de 4734 sayılı Kanun’a tabi olacaktır. Buna karşılık, mahalli idarelerden köy idarelerinin yapacakları sözleşmeler 4734 sayılı Kanun’daki usullere tabi tutulmamıştır.

Temel İlkeler

İdare, 4734 sayılı Kanuna göre, sözleşmeciyi seçmeden, belli ilkelere uymak zorundadır.

Aleniyet (Açıklık) İlkesi

İdarenin yapacağı sözleşmelerde, hem en yetenekli kişilerin bulunması ve hem de yolsuzluk şüphe ve söylentilerinin önlenmesi amacıyla, sözleşme konusu işin herkese duyurulması ve mümkün olduğu kadar çok sayıda kişinin sözleşme yapmak (ihaleye katılmak) üzere başvurmasının sağlanması gerekir. Bu nedenle, 4734 sayılı Kanun sözleşme konusu işin, önemine göre Resmi Gazetede veya öteki gazetelerde ilan edilmesi zorunluluğunu öngörmüştür (KİK md. 13). Ayrıca teklif zarflarının hazır bulunan istekliler huzurunda açılmasının öngörülmüş olması da (KİK md. 36) aleniyet ilkesi ile ilgilidir.

Bununla beraber, 4734 sayılı Kanun aleniyet ilkesine bazı istisnalar da getirmiştir. 4734 sayılı Kanun’un kabul ettiği birinci istisna, belli istekliler arasında kapalı teklif usulüdür (KİK md. 20). Bu usul ile büyük yatırımı zorunlu kılan bir kısım işlerin (Örneğin, uçak alımı, demiryolu yapımı) deneyimli, teknik yeterliliğini ve uzmanlığını kanıtlamış kişi ve firmalara yaptırılması amacı güdülmektedir. Bu usule göre yapılacak ihalelerde sadece ön yeterlik ilanı yapılır. Belirtilen asgari yeterlik koşullarını sağlayamayanlar yeterli kabul edilmez. Yeterli olduğu tespit edilen bütün adaylara tekliflerini hazırlayabilmeleri için en az kırk gün süre verilerek ihaleye davet mektubu gönderilir. Ön yeterlik değerlendirmesi sonucunda yeterli bulunmayan adaylara da yeterli bulunmama gerekçeleri yazılı olarak bildirilir. İşin niteliğine göre rekabeti engellemeyecek şekilde 4734 sayılı Kanun’un 10. maddesine uygun olarak belirlenen ve ihale dokümanı ile davet mektubunda belirtilen değerlendirme kıstaslarına göre tekliflerin değerlendirmesi yapılarak ihale sonuçlandırılır. 4734 sayılı Kanun’un aleniyet ilkesine getirdiği ikinci istisna Kanun’un 21/b-c maddesidir. Buna göre;

“b. Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması.
c. Savunma ve güvenlikle ilgili özel durumların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması. ” hallerinde ilân yapılması zorunlu değildir. Ancak, bu bentlere göre yapılacak ihalelere en az üç istekli davet edilmelidir.

Ayrıca Kanun’un 22. maddesinde düzenlenen hallerde ihtiyaçların ilân yapılmaksızın doğrudan temini usulüne başvurulabilir.

Serbest Rekabet İlkesi

4734 sayılı Kanun, ihaleye mümkün olduğu kadar çok isteklinin katılmasını ve bu isteklilerin hiçbir etki ve baskı altında kalmaksızın tekliflerini yapabilmelerini amaçlamıştır. Kanun, bu amacın gerçekleştirilmesine yönelik olarak, bazı müeyyideler de öngörmüştür. 4734 sayılı Kanun’un 17. maddesinde, her ne surette olursa olsun ihale işlemlerinin hazırlanması, yürütülmesi ve sonuçlandırılması sırasında ihaleye ilişkin işlemlere fesat karıştırmak veya buna teşebbüs etmek suretiyle serbest rekabetin bozulması yasaklandıktan başka, 17. maddesinde bu yasağa uymayanların, fiil ve davranışlarının özelliğine göre, bir yıla kadar tüm ihalelere katılmaktan men edilecekleri hükme bağlanmıştır.

Serbest rekabet ilkesine büyük bir önem veren Kanun, İdarenin çıkarlarını gözetmek için, serbest rekabeti objektif bir biçimde sınırlandırmıştır. Nitekim 4734 sayılı Kanun (KİK md.11), ihaleyi yapan idari kuruluşun ita amirleri ve ihaleyi hazırlamak, yürütmek ve sonuçlandırmakla görevli personeli ile bunların eşlerinin ve belli bir dereceye kadar kan ve sıhrî hısımları ve ortaklarının ihaleye katılamayacaklarını öngörmüştür.

En Uygun Bedelin Bulunması İlkesi

4734 sayılı Kanun, birazdan göreceğimiz ihale usulleri ile en uygun bedelin bulunması ve sözleşmenin bu bedel üzerinden yapılması amacını gerçekleştirmek istemektedir. Tekliflerin değerlendirmesi sonucunda ihale, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren isteklinin üzerinde bırakılır.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin sadece en düşük fiyat esasına göre belirlenmesinin mümkün olmadığı durumlarda; işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınarak ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde, ihale dokümanında bu unsurların parasal değerler olarak ifade edilmesi zorunludur. Parasal değerler olarak ifade edilmesi mümkün olmayan unsurlar için ihale dokümanında nispi ağırlıklar belirlenir (KİK md. 40).
En düşük fiyatın ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak değerlendirildiği ihalelerde, birden fazla istekli tarafından aynı fiyatın teklif edildiği ve bunların da ekonomik açıdan en avantajlı teklif olduğu anlaşıldığı takdirde, yukarıda belirtilen fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınmak suretiyle ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenerek ihale sonuçlandırılır.

Sözleşmeyi Yapmak İsteyen Kişide Belli Bir Yeteneğin Aranması İlkesi

4734 sayılı Kanun, idare ile sözleşme yapmak isteyen kişide belli bir teknik bilgi ve mali yeterliliğin aranmasını da öngörmektedir. Kanun sözleşme yapmak isteyen kişiden teknik bilgi ve mali yeterliliğini kanıtlayacak bazı belgelerin istenebileceğini öngördüğü gibi (KİK md. 10), ihalelere ciddiyet kazandırmak amacıyla sözleşme yapmak için başvurmuş kişilerden teklif edilen bedelin %2’sinden az %4′ünden fazla olmamak üzere, danışmanlık hizmeti ihalelerinde ise, teklif edilen bedelin %2’sinden az olmamak üzere geçici teminat alınmasını da öngörmektedir (KİK md. 33).

İdari sözleşmenin karşı tarafını oluşturan sözleşmeciyi seçerken İdarenin uymak zorunda olduğu ilkeler nelerdir?

Yargısal Denetim Kuralları

Sözleşmenin yapılmasına kadar olan aşama tamamen İdare Hukuku’na tabidir. Bu nedenle, sözleşme yapılmasına kadar ortaya çıkacak olan uyuşmazlıkların çözüm yeri idari yargıdır.

Bir defa, hazırlık işlemlerindeki sakatlıklar nedeniyle ya da başka nedenlerle ihale kararının hukuka aykırı olduğu iddiası ile açılacak davalar idari yargıda görülür. Örneğin, usulüne uygun ilan yapılmadığı iddiası ile açılan bir iptal davası, teklif mektubu ve dış zarfı usul ve şekle uygun olduğu ve ihaleye katılmak için tüm nitelikleri taşıdığı halde ihaleye sokulmayan kişinin ihale kararının iptali için açtığı dava, ihale kararının yetki unsuru yönünden hukuka ya da yasaya aykırı olduğu iddiası ile açılan dava idari yargıda görülmüştür. Ayrıca ihale kararı alındıktan sonra da ortaya çıkan uyuşmazlıklar, örneğin, ihale kararının onanmamasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılacak davalar ya da ihalenin feshine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılacak davaların görüm ve çözüm yeri de idari yargıdır.

Buna karşılık, sözleşmenin yapılmasından sonraki aşama da ortaya çıkacak olan uyuşmazlıkların çözüm yerine gelince, ülkemizde idari sözleşmelerin uygulama alanı, yukarıda da belirttiğimiz üzere, bir hayli daraltılmış olup, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri ile idari hizmet sözleşmeleri dışındaki İdarenin sözleşmeleri idari sözleşme sayılmadıklarından, bu sözleşmelerin uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların görüm ve çözüm yerinin adli yargı olduğu kabul edilmektedir.

Özet

İdari karar kavramını tanımlayabilmek.

- İdari işlemler, idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemleridir. İdari işlemler tek yanlı idari işlemler ve iki yanlı idari işlemler olarak iki gruba, tek yanlı idari işlemler de kendi içlerinde bireysel idari işlemler ve düzenleyici idari işlemler olarak iki gruba ayrılmaktadır. Bireysel idari işlemler (idari kararlar) belli kişi ve durumlara ilişkin olarak yapılmaktadır.

İdari kararların özelliklerini saptayabilmek.

- İdari işlemlerin özellikleri, tek yanlılık ve icrailik, hukuka uygunluk karinesinden yararlanma, yargısal denetime tabi olmadır.

İdari kararların yapılışındaki yetki ve şekil kurallarını açıklayabilmek.

- İdari kararların Anayasa ve kanunların yetkili kıldığı organ, makam veya kamu görevlisi tarafından belli şekil kurallarına uyularak alınması gerekmektedir. Değişik kanunlar ile tüzük ve yönetmeliklerde yer alan şekil kurallarına aykırılıklar asli ve tali şekil noksanlıkları olarak sınıflandırılmakta; asli şekil noksanlıklarının idari işlemi sakatladığı, tali şekil noksanlıklarının ise sakatlığa neden olmadığı kabul edilmektedir. İdari kararlardaki sakatlık ya irade beyanındaki sakatlık ya da hukuka aykırılık biçiminde ortaya çıkmaktadır.

İdari kararların sakatlığı halinde uygulanacak yaptırımları tespit edebilmek.

- İdari kararlarda ortaya çıkabilecek sakatlık hallerinde uygulanan yaptırımlar yokluk ve ortadan kaldırılabilirlik olmak üzere iki grupta toplanmaktadır. Yokluk yaptırımının uygulanması halinde idari karar hiç doğmamış sayılır. Yok, hükmünde olmayan sakat bir idari karar, önce hukuka uygun gibi geçerli kabul edilmekte, daha sonra ilgilinin talebi üzerine yargı merciince iptal edilerek veya idare tarafından geri alınarak geçerliliğine son verilmektedir.

İdari kararların sona ermesini açıklayabilmek.

- İdari kararlar bazı hallerde karar alan idari makamın iradesi ile bazı hallerde ise kararı alan makamın iradesine bağlı olmayan hukuki ve fiili nedenlerle ortadan kalkmaktadır.

İdari sözleşme kavramını tanımlayabilmek.

- İdarenin üstlendiği görevleri yürütebilmek için çeşitli mal ve hizmetlere gereksinim duyabilir. Bu mal ve hizmetleri elde etmek amacıyla tek yanlı işlemler yapabileceği gibi sözleşme yapmak yoluna da başvurabilir. İdarenin İdare Hukuku kural ve ilkelerine tabi olan sözleşmelerine idari sözleşme denir.

İdari sözleşme türlerini inceleyebilmek.

- İdari sözleşme türleri şunlardır: Mali iltizam sözleşmeleri, kamu istikraz sözleşmeleri, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, yeraltı ve yerüstü servetlere ilişkin işletme sözleşmeleri, orman işletme sözleşmeleri, idari hizmet sözleşmeleri.

Test Soruları

1. Belli kişi ve durumlara ilişkin olmayıp, genel ve soyut hukuk kuralları koyan idari işlemlere ne ad verilir?

a. Bireysel idari işlem
b. Düzenleyici idari işlem
c. Soyut idari işlem
d. Genel idari işlem
e. İsteğe bağlı idari işlem

2. Aşağıdakilerden hangisi bir bireysel idari işlemdir?

a. Kanun
b. Kanun Hükmünde Kararname
c. Tüzük
d. Yönetmelik
e. Atama işlemi

3. Düzenleyici idari işlemler hakkındaki iptal kararları kimleri etkiler?

a. Sadece davanın taraflarını
b. Davanın taraflarını ve yakınlarını
c. Sadece İdareyi
d. İdareyi ve bağlı birimlerini
e. Herkesi

4. Aşağıdakilerden hangisi idari kararların özelliklerinden biri değildir?

a. Tek yanlılık
b. İcrailik
c. Kamu yararı amacının aranmaması
d. Hukuka uygunluk karinesinden yararlanma
e. Yargısal denetime tabi olma

5. Aşağıdaki idari işlemlerden hangisi yargı denetimi dışında tutulmuştur?

a. Devlet memuruna verilen uyarma cezaları
b. Bakanlar Kurulu Kararları
c. Atama işlemi
d. Ruhsat verme işlemi
e. Vergi tahakkuk işlemi

6. İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesine göre, aşağıdakilerden hangisi idari işlemlerin unsurlarından birisi değildir?

a. Yetki
b. Şekil
c. Sebep
d. Maksat
e. İrade

7. Aşağıdakilerden hangisi idari işlem ve kararların tabi olduğu belli başlı şekil kurallarından biri değildir?

a. Yazılılık kuralı
b. Gerekçe kuralı
c. Şekilde ve usulde paralellik ilkesi
d. Gerekli durumlarda hazırlık işlemlerinin yapılması gerekliliği
e. Mutlaka ilgilinin savunmasının alınmasının gerekliliği

8. Bir kamu hizmetinin bir özel kişi tarafından kâr ve zararı kendisine ait olmak üzere kurulması ve belli bir süre işletilmesini öngören idari sözleşme türü aşağıdakilerden hangisidir?

a. Orman işletme sözleşmesi
b. Yeraltı servetlerine ilişkin işletme sözleşmesi
c. Kamu istikraz sözleşmesi
d. Kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi
e. İdari hizmet sözleşmesi

9. Aşağıdakilerden hangisi idari sözleşmelerde aleniyet ilkesinin bir istisnasıdır?

a. Belli istekliler arasında kapalı teklif usulü
b. Açık teklif usûlü
c. Yarışma usûlü
d. İmtiyaz usûlü
e. İltizam usûlü

10. Aşağıdakilerden hangisi idarenin sözleşmeciyi seçmede uyması gereken ilkelerden biri değildir?

a. Serbest rekabet ilkesi
b. Aleniyet ilkesi
c. Sözleşmecide teknik bilgi aranmaması ilkesi
d. Sözleşmecide mali yeterlilik aranması ilkesi
e. En uygun bedel ilkesi

Yaşamın İçinden

“Dava, belediye nikâh salonunun işletilmesi işi için açılan ihale sonucunda yapılan sözleşmenin belediyece tek yanlı olarak feshinin iptali ile eski hale iadeye karar verilmesi istemiyle açılmıştır. Bu duruma göre dava, esasen, taraflarca akdedilmek ve uygulanmakla yürürlük kazanmış bir sözleşmenin öngörülen süreden önce tek yanlı iradeyle feshinin iptaline yönelik olup; bunun yanı sıra davacının eski hale iade yolundaki istemi, fesih iradesinin yargı yerince sözleşme hükümlerine aykırı bulunarak iptal edilmesi halinde ve bu iptal kararının hukuki sonuçları itibariyle, sözleşme hükümleri göz önüne alınarak karşılıklı hak ve yükümlülüklerin sınırlarının tespiti yönünden değerlendirilebilecek hususlardandır. Dolayısıyla, görevli yargı yerinin belirlenebilmesi için, uyuşmazlık konusu sözleşmenin hukuki niteliğinin incelenmesi gerekmektedir.

İdare, tıpkı özel hukuk kişileri gibi özel hukuk sözleşmeleri yapabildiği gibi; kamusal yetkisinin verdiği üstünlük ve ayrıcalıklara dayanarak, konusu, hüküm ve koşulları bakımından özel hukuk sözleşmelerinden farklı olan sözleşmeler de yapar ki, idare hukuku esaslarına tabi bulunan bu sözleşmeler idari sözleşme olarak adlandırılırlar. İdarenin, genel ehliyetini kullanarak, sözleşme serbestîsi ve tarafların eşitliği gözetilerek gerçekleştirdiği sözleşmelerinin tamamen özel hukuk hükümlerine tabi olması ve dolayısıyla bunların yargısal denetiminin adli yargı yerlerince yapılmasına karşılık; 2577 sayılı Yasa’nın idari dava türlerinin sayıldığı 2/1-c maddesinde ifade edildiği üzere genel hizmetlerden birinin yürütülmesi amacıyla ve kamusal nitelikte üstün hak ve yetkilere dayanarak yaptığı idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların görüm ve çözümünde ise, idari yargı yerleri görevli bulunmaktadır. Olayda, Şişli Belediyesi’nce, 2886 sayılı Yasa’nın 45. Maddesinde öngörülen yönteme göre yapılan ihale sonucunda, belediye nikâh salonunda fotoğraf ve video çekimi işine ilişkin davacı ile akdedilen sözleşmenin, 1580 sayılı

Belediye Kanunu’nda sayılan belediyenin görevleri arasında yer almayan konusu itibariyle, genel hizmetlerden birinin yürütülmesi amacını taşımaması ve belediyeye kamusal nitelikte üstün hak ve yetkiler tanıyan hüküm ve koşullar içermemesi nedeniyle, idari sözleşme olmadığı; ancak, sözleşme serbestîsi ve tarafların eşitliğine dayanan bir özel hukuk sözleşmesi olduğu anlaşılmaktadır. Bu durum karşısında, idarenin özel hukuk sözleşmesinden doğan davanın görüm ve çözümünde idari yargı yeri görevli bulunmaktadır. ”
(Uyuşmazlık Mahkemesi Kararı, E:1999/8, K:1999/17)

Okuma Parçası

“1924 ve 1961 Anayasaları gibi 1982 Anayasası da 74 üncü maddesinde “Dilekçe Hakkı”nı düzenlemiştir. Buna göre, “Vatandaşlar, kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir. Kendileriyle ilgili başvurmalarının sonucu, dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir. ”

Anayasanın 74 üncü maddesinin son fıkrasında dilekçe hakkının kullanılma biçiminin kanunla düzenleneceği belirtildiğinden, vatandaşların yetkili idari makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine başvurma usul ve esasları, 1 Kasım 1984 tarih ve 3071 sayılı Kanun, öncelikle yetkili idari makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yapılacak başvurunun bir dilekçe ile yapılmasını ve dilekçede, dilekçe sahibinin adı, soyadı, imzası ile iş ve ikametgâh adresinin bulunmasını öngörmektedir (md. 4). Bu koşullardan herhangi birini taşımayan dilekçelerin incelenmesi mümkün olmadığı gibi, belli bir konuyu içermeyen ya da yargı mercilerinin görevine giren konularla ilgili olan dilekçeler de incelenmeyecektir (md. 6). Dilekçe, konusu ile ilgili bir idari makama verilmemiş ise, bu makamca yetkili idari makama gönderilecek ve ayrıca dilekçe sahibine de bilgi verilecektir (md. 5). Nihayet, vatandaşların kendileri ve kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri konusunda yetkili makamlara yaptıkları başvuruların sonucu veya yapılmakta olan işlemin safahatı hakkında dilekçe sahiplerine en geç iki ay içinde cevap verilecek ve işlemin safahatının bildirilmesi halinde ise alınan sonuç ayrıca bildirilecektir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10 uncu maddesi ise, “İdari makamların sükûtu” başlığı altında şu hükme yer vermektedir:
“İlgililer haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde. . . . dava açabilirler. . . ”

Anayasanın 74 üncü maddesi ve 3071 sayılı Kanunun hükümleri ile İYUK’nun 10 uncu maddesi birlikte ele alındığında şu sonuca varılacaktır: İdari makamlara bir idari işlem veya eylemin yapılması için yapılacak başvurular idari makamlarca cevapsız bırakılamaz. İdarenin sadece cevap vermede gecikmesi düşünülebilir. İşte idari makamların kendilerine yapılan böyle bir başvuruyu altmış gün içinde cevapsız bırakmaları halinde, bu başvuru reddedilmiş kabul edilecek ve dolayısıyla İdarenin susması veya hareketsizliği de bir idari karar sayılacaktır. İdarenin susması veya hareketsizliği ile meydana gelen bu idari karara “zımni red kararı” denmektedir. İdareye yapılan başvurunun belli bir süre içinde cevaplandırılmamasının zımni red kararı olarak kabul edilmesi ve nitelendirilmesi ve güdülen amaç, idarenin hareketsiz kalarak yargısal denetim olanağını ortadan kaldırmasını önlemektir. Belirtmek gerekir ki, idarenin yapılan herhangi bir başvuru karşısında hareketsiz kalması her zaman zımni red kararı olarak kabul edilemez. İdarenin, sadece idari davaya konu olabilecek bir işlem ya da eylemin tesisi için yapılan başvuru karşısında hareketsiz kalması, zımni red kararı olarak kabul edilecektir. Örneğin belli bir konuda açıklama yapması, yol göstermesi ya da bilgi vermesi için yapılacak bir başvuru karşısında İdarenin hareketsiz kalması, zımni red kararının oluşmasına yol açamaz. Zira İdarenin böyle bir başvuru karşısında vereceği açık cevaplar dahi, yukarıda da belirtildiği üzere icrai nitelikte değildir ve de iptal davasına konu olamaz. ”
(Günday, M. , 2002, ss. 120-121)

Test Soruları Cevap Anahtarı

1. b – Yanıtınız yanlış ise “İdari Kararların Tanımı ve Özellikleri” konusuna bakınız.
2. e – Ayrıntılı bilgi için “İdari Kararların Tanımı ve Özellikleri” konusuna bakınız.
3. e – Yanıtınız yanlış ise “İdari Kararların Tanımı ve Özellikleri” konusuna bakınız.
4. c – Yanıtınız yanlış ise “İdari Kararların Tanımı ve Özellikleri” konusuna bakınız.
5. a – Yanıtınız yanlış ise “İdari Kararları Tanımı ve Özellikleri” konusuna bakınız.
6. e – İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesine göre, idari işlemlerin unsurları; yetki, şekil, sebep, konu ve maksattır.
7. e – Yanıtınız yanlış ise “Şekil Kuralları” konusuna bakınız.
8. d – Yanıtınız yanlış ise “İdari Sözleşmelerin Türleri” kon – usuna bakınız.
9. a – Yanıtınız yanlış ise “Aleniyet (Açıklık) İlkesi” konusuna bakınız.
10. c – Yanıtınız yanlış ise “Sözleşmeyi Yapmak İsteyen Kişide Belli Bir Yeteneğin Aranması İlkesi” konusuna bakınız.

Sıra Sizde Cevap Anahtarı

Sıra Sizde 1

İdari işlemler, idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemleridir. İdari işlemlerin en belirgin ve ayırt edici özelliği, bunların idarenin sahip olduğu üstün yetki ve ayrıcalıklar (kamu gücünü) kullanılarak yapılmalarıdır. Bu sebeple, idarenin her türlü işlemi idari işlem değildir. İdarenin kamu gücünü kullanmadan, tüzelkişiliğinden kaynaklanan hak ehliyetine dayanarak yapmış olduğu işlemler, özel hukuk kişisi gibi yapılan işlemler idari işlem sayılmazlar.

Sıra Sizde 2

İdari işlemler, idarenin tek yanlı olarak iradesini açıklamasıyla yapılırlar. Kural olarak ilgililerin rıza ve muvafakatine bağlı olmaksızın sonuç doğururlar. Buna tek yanlılık ve icrailik denmektedir. İdari kararlar, icrai olma özellikleri dolayısıyla hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar. Bir başka anlatımla, idari kararlar hukuka uygun kabul edilirler. Son olarak, hukuk devleti ilkesi uyarınca tüm idari kararlar yargı denetimine tabidir. Ancak, Anayasa’nın 125. , 129. , 156. maddelerinde hukuk devleti ilkesine açıkça aykırı olarak, Cumhurbaşkanı, Yüksek Askeri Şura ve Hâkim ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları ile uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında tutulmaları düzenlenmiştir.

Sıra Sizde 3

Bir idari kararın hangi idare makamı ve organı tarafından alınacağı sorunu kişi, konu, yer ve zaman unsurları göz önünde tutularak cevaplandırılabilir. Kişi yönünden yetki, idarenin görev alanı içine giren bir konuda hangi idari merciin işlem yapmaya yetkili olduğunu belirtmektedir. Konu yönünden yetki, belli konulara ilişkin kararların hangi makamlarca alınacağını ifade eder. Yer bakımından yetki, idari makamların konu yönünden sahip oldukları yetkiyi kullanabilecekleri coğrafi alanı ifade eder. Zaman yönünden yetki ise, idari makamların yetkilerini kullanabilecekleri süreyi ifade eder.

Sıra Sizde 4

Kendisine yokluk yaptırımı uygulanan bir idari karar, hukuken hiç doğmamış, hukuk âleminde hiç ortaya çıkmamış sayılır. Dolayısıyla, bu tür bir idari karar hiçbir sonuç doğurmaz. Yoklukla malül bir idari karara uymayan ilgili hakkında herhangi bir cezai müeyyide de uygulanmaz. Yok, hükmünde olmayan sakat bir idari karar, hukuka uygun bir karar gibi geçerli sayılacaktır. Ancak, bu idari kararın geçerliliği askıda olan bir geçerliliktir. Sakat bir idari kararın geçerliliği, idari yargı merciince iptal edilmekle veya idare tarafından geri alınmakla son bulacaktır.

Sıra Sizde 5

İdari sözleşmelerde taraflardan birinin idare olması; sözleşmenin konusunun, bir kamu hizmetinin yürütülmesi veya hizmetin yürütülmesine katılma olması; İdareye özel hukuku aşan bazı üstünlük ve ayrıcalıkların tanınması, idari sözleşmelerin belirleyici ölçütleridir.

Sıra Sizde 6

İdare İhale Kanunu’na göre sözleşmeciyi seçmeden, şu ilkelere uymak zorundadır: Açıklık ilkesi, serbest rekabet ilkesi, en uygun bedelin bulunması ilkesi, sözleşmeyi yapmak isteyen kişide belli bir yeteneğin aranması ilkesi.

Başvurulabilecek ve Yararlanılan Kaynaklar

Balta, T. B. (1970/1972). İdare Hukuku, Genel Konular. Ankara: Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını.
Bilgen, P. (1996). İdare Hukuku Dersleri, İdare Hukukuna Giriş. İstanbul: İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını.
Duran, L. (1982). İdare Hukuku. İstanbul: İstanbul Hukuk Fakültesi Yayını.
Düren, A. (1979). İdare Hukuku Dersleri. Ankara: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını.
Erkut, C. (1990). İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği. Ankara: Danıştay Yayınları.
Giritli, İ. – Bilgen, P. – Akgüner, T. (2001). İdare Hukuku. İstanbul: Der Yayınları.
Gözübüyük, Ş. – Tan, T. (1998). İdare Hukuku-Genel Esaslar Cilt 1. Ankara: Turhan Kitabevi.
Günday, M. (2002). İdare Hukuku. Ankara: İmaj Kitabevi.
Karatepe, Ş. (1993). İdare Hukuku. İzmir: Üniversite Kitabevi.
Onar, S. S. (1966). İdare Hukukunun Umumi Esasları. İstanbul: İ. Akgün.
Özay, İ. (1996). Günışığında Yönetim. İstanbul: Alfa Basım Yayın.
Tan, T. (1970). İdari İşlemin Geri Alınması. Ankara: Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını.
Yayla, Y. (1990). İdare Hukuku I. İstanbul: Filiz Kitabevi.
Yılmaz, E. (2001). Hukuk Sözlüğü. Ankara: Yetkin Yayınları.