02. Anayasa ve İdare

Bu üniteyi dinle   |   Künye: 3160 – İdare Hukuku   |   ISBN: 975-06-0199-8   |   e-Kitap, e-SesliKitap

Bu ünitede Anayasa’da yer alan ve İdareyi bağlayan ilkeler incelenmektedir. Anayasa’nın, İdare ile doğrudan doğruya ilgili olan merkezden yönetim, yerinden yönetim ve idarenin bütünlüğü ilkeleri konusunda ayrıntılı bilgi verilmektedir. Bu üniteyi çalışırken 1982 Anayasası’nı elinizde bulundurmanız ve hukuk devleti ilkesi ile laiklik ilkesini Anayasa Hukuku kitabınızdan okumanız yararlı olacaktır.

Amaçlarımız

Bu üniteyi tamamladığımızda, aşağıdaki bilgi ve becerilere sahip olacaksınız:
- Anayasa’da yer alan ve idareyi bağlayan ilkeleri saptayabileceksiniz.
- İdarenin kuruluş ve işleyişine esas alınan merkezden yönetim-yerinden yönetim ilkelerini belirleyebileceksiniz.
- Kamu tüzelkişiliği kavramını tanımlayabileceksiniz.
- İdarenin bütünlüğü ilkesini açıklayabileceksiniz.
- Hiyerarşi ve idari vesayet kavramlarını ayırt edebileceksiniz.

Örnek Olay

4113 sayılı Yetki Yasası’na dayanılarak çıkartılan 560 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile daha önce belediyeler tarafından yürütülmekte olan gıda üretim yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimleri ile ilgili yetkiler, Sağlık Bakanlığı’na verilmiş ve bu görevlerin yerine getirilmesi ile ilgili usul ve esasların, çıkarılması öngörülen yönetmelikte düzenlenmesi kabul edilmiştir.

Sağlık Bakanlığı, sözü edilen yönetmeliğin hazırlanıp yürürlüğe konulmasına kadar idari hizmetlerin devamlılığını sağlamak amacıyla bir genelge yayınlamıştır. Bu genelgede, yasal düzenlemenin öngördüğü yönetmelik yürürlüğe girene kadar çalışma izin başvurularının yürürlükteki gayri sıhhi müesseseler mevzuatı çerçevesinde sonuçlandırılması öngörülmüştür.

T Belediye Başkanlığı, Anayasa’nın 127. maddesinin mahalli idarelerin görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla düzenleneceği hükmüne karşın, 560 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve genelgenin, yasaların tanıdığı yetkiyi merkezi idare ve buna bağlı birimlere verdiği gerekçesiyle, genelgenin iptali istemiyle dava açmıştır (Danıştay 10. Daire Kararı, E: 1996/5391, K: 1998/6116).

Kanun tarafından yerinden yönetim kuruluşuna verilen bir yetki, Kanun Hükmünde Kararname ile merkezi idareye verilebilir mi? Açılan davada ne yönde karar verilmelidir?

Anahtar Kavramlar

- Merkezden yönetim ilkesi
- Yerinden yönetim (ademi merkeziyet) ilkesi
- Yetki genişliği (tevsii mezuniyet) ilkesi
- Yerel yerinden yönetim
- Hizmet yerinden yönetimi
- Kamu tüzelkişiliği
- Kamu gücü
- İdarenin bütünlüğü ilkesi
- Hiyerarşi
- İdari vesayet

İçindekiler

- GİRİŞ
- MERKEZDEN YÖNETİM-YERİNDEN YÖNETİM İLKELERİ
___- Merkezden Yönetim İlkesi
___- Yerinden Yönetim (Ademi Merkeziyet) İlkesi
___- Kamu Tüzelkişiliği
- İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ
___- Hiyerarşi
___- İdari Vesayet

GİRİŞ

Anayasa’da yer alan ve İdareyi bağlayan ilkeleri saptayabilmek.

Demokratik bir devlette, İdare, hukuka bağlı olmak ve hukuka uygun davranmak zorundadır. Demokratik bir devlette, başta Anayasa olmak üzere, kanunlar ve kanunlara eşit düzeydeki öteki metinler ve bizzat İdarenin kendi koyduğu düzenleyici kurallar İdareyi bağlarlar.

Bu bölümde, Anayasa’da yer alan ve İdareyi bağlayan ilkeleri ele alıp inceleyeceğiz. Anayasa’nın, maddi ve şekli olmak üzere iki anlamı vardır. Maddi anlamda Anayasa, Devletin temel kuruluşuna ve işleyişine ilişkin kuralların tamamıdır. Şekli anlamda Anayasa ise, yapılması ve değiştirilmesi şekli kanunlardan daha sıkı kayıt ve şartlara bağlanmış bulunan ve adına Anayasa denilen bir metinde yer alan kurallardır. Maddi anlamda Anayasa kuralı sayılan pek çok kural şekli anlamda bir Anayasa kuralı değildir. Örneğin, Yasama organının seçiminde uygulanacak sistemi düzenleyen kurallar maddi anlamda Anayasa kuralları olmakla beraber, şekli Anayasa’da yer almamışlardır. Aynı şekilde, şekli Anayasa’da yer alan kuralların hepsi de maddi anlamda Anayasa kuralı niteliğini taşımazlar. Örneğin, kamu görevlilerine disiplin cezası verilmeden önce savunma alınması zorunluluğunu düzenleyen kural (AY md. 129/2) veya kanunsuz emri düzenleyen kural (AY md. 137) gibi.

Anayasa’da yer alan pek çok ilke ve kural İdare ile doğrudan doğruya ilişkilidir. Örneğin, merkezi idarenin işleyişi ile ilgili yetki genişliği ilkesi (AY md. 126/2), mahalli idareler ve kamu görevlileri ile ilgili ilke ve kurallar gibi (AY md. 127). Anayasa’nın 11. maddesinin 1. fıkrasına göre, Anayasa hükümleri yasama, yürütme ve yargı organları yanı sıra, İdareyi de bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Bu nedenle idare, şekli Anayasa kurallarına uygun davranmak zorunda olup, bu kurallara doğrudan doğruya aykırı düşen işlemleri idari yargı yerlerince iptal edilir. Buna karşılık, İdarenin yapmış olduğu bir işlem doğrudan doğruya değil de dolaylı olarak bir şekli Anayasa kuralına aykırı ise; yani işlem kanuna uygun ve fakat kanun Anayasaya aykırı ise, bu takdirde bu işlem idari yargı yerlerince iptal edilemez. Davaya bakan yargı yeri, ya taraflardan birinin işlemin dayanağı olan kanunun Anayasa’ya aykırı olduğu yolundaki iddiasını ciddi bularak ya da kendiliğinden Anayasa Mahkemesi’ne başvurarak, Anayasa Mahkemesi‘nin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır ve Anayasa Mahkemesi’nin kararı doğrultusunda hareket eder. (AY md. 152).

Maddi Anayasa kuralları da İdareyi bağlamakla beraber, bunların İdareyi bağlaması şekli Anayasa kuralları gibi olmayıp, öteki şekli kanunlar gibidir. Şekli Anayasa kurallarının tamamı İdareyi bağlamakla beraber, biz burada Anayasa’da yer alan ve İdare ile doğrudan doğruya ilgili olan kurallardan merkezden yönetim ilkesini, yerinden yönetim ilkesini ve idarenin bütünlüğü ilkesini ele alıp inceleyeceğiz. İdare ile doğrudan ilgili olan Anayasal ilkelerden hukuk devleti ilkesi ve laiklik ilkesi, Anayasa Hukuku kitabınızda ayrıntılı olarak açıklandığından burada değinilmeyecektir.

MERKEZDEN YÖNETİM-YERİNDEN YÖNETİM İLKELERİ

İdarenin kuruluş ve işleyişine esas alınan merkezden yönetim-yerinden yönetim ilkelerini belirleyebilmek.

Anayasa’nın 123. maddesinin 2. fıkrasına göre, İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Şu halde, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri, İdarenin gerek organik ve gerek fonksiyonel (görevsel) yönlerini etkileyen temel anayasal ilkelerdir.

Merkezden Yönetim İlkesi

Tanımı

Merkezden yönetim, İdarenin topluma sunacağı hizmetlerin başkent adı verilen devlet merkezinden ve tek elden yürütülmesidir. Merkezden yönetim ilkesinin uygulandığı ülkelerde, idarî hizmetler devlet merkezinde bulunan ve sayıları belirli ve sınırlı olan bir veya bir kaç yetkili tarafından planlanır, düzenlenir ve yürütülürler. Ancak devlet merkezinde bulunan ve sayıları belirli ve sınırlı olan bu yetkililerin tüm ülke düzeyinde idarî hizmetleri yürütmeleri düşünülemeyeceğinden, merkezdeki yetkililerin yanı sıra tüm ülkeye yayılmış bir teşkilâta da ihtiyaç vardır. İşte merkezî idarenin başkentteki yetkililerden oluşan teşkilatına başkent teşkilatı, başkent dışındaki tüm ülkeye yayılmış teşkilâtına ise taşra teşkilâtı denilmektedir. Bununla beraber, merkezî idarenin taşra teşkilatında yer alan görevliler, idarî hizmetlerin görülmesi konusunda kendilerine ait herhangi bir yetkiye sahip değildirler. Bu görevliler, başkentteki yetkililerce atanırlar; onların emir ve talimatları doğrultusunda hareket ederler ve de onlara hiyerarşi olarak adlandırılan bir hukuki bağ ile bağlıdırlar.

Özellikleri

Bu açıklamaların ışığı altında, merkezden yönetimin belli başlı özelliklerini şu şekilde sıralamamız mümkündür:

Tüm İdari Hizmetler Merkezde Toplanmıştır

Vatandaşlara sunulacak tüm idarî hizmetler merkezde toplanmıştır. Bu hizmetlere ilişkin tüm kararları almak ve uygulamak yetkisi merkezdeki sayıları belirli ve sınırlı yetkililere ait olup, bu hizmetlerin yürütülmesinden doğacak sorumluluklar da merkeze aittir.

Bir Taşra Teşkilatı Vardır

Merkezde toplanan idarî hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yürütülebilmesi, merkezin başkent dışındaki uzantısı olan taşra teşkilâtında yer alan, merkezdeki yetkililerin emir ve talimatları doğrultusunda hareket eden ve merkezdeki yetkililere aşağıdan yukarıya doğru hiyerarşik bir bağ ile bağlı bulunan kamu görevlileri tarafından sağlanmaktadır.

Tüm Kaynaklar Merkezde Toplanmıştır

İdari hizmetlerin yürütülmesi için gerekli tüm parasal kaynaklar ile araç ve gereçler de merkezde toplanmıştır.

Merkezden Yönetimin Yararları

Merkezden yönetim çeşitli yararlar sağlar. Bu yararları şöylece özetlemek mümkündür:

Güçlü Bir Devlet Yönetimi Sağlar

Merkezden yönetim, tüm ülkenin tek bir otorite altında toplanmasını ve böylece güçlü bir devlet yönetimi kurulmasını mümkün kılar. Gerçekten tarihî gelişim içinde modern ve güçlü devletlerin merkezden yönetim sisteminin uygulanması sonucu kuruldukları gözlemlenmiştir.

Hizmetler, Daha Az Harcama İle Ve Rasyonel Bir Biçimde Yürütülür

Merkezden yönetim, idari hizmetlerin yürütülmesinde tasarruf sağlayacağı gibi, idari hizmetlerin daha rasyonel bir biçimde yürütülmesini de mümkün kılar. Bu sistemde ülkedeki tüm beşerî ve malî kaynaklar merkezde birleştirildiğinden, bu kaynakların en verimli bir biçimde toplum yararına kullanılması sağlanılmış olmaktadır.

Hizmetler, Yeknesak Bir Biçimde Yürütülür

Merkezden yönetim, tüm ülkenin tek bir otorite altında toplanması dolayısıyla, idarî hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yeknesak bir biçimde yürütülmesini sağlar. Bu yönetim biçimi, idari hizmetlerin yürütülmesi bakımından yöreler ve vatandaşlar arasında birlik ve eşitliği mümkün kılar. İdarî hizmetlerin yürütülmesi için gerekli tüm parasal kaynaklar, araç ve gereçler merkezde toplandığı için, merkezden yönetim sisteminde idarî hizmetlerin çeşitli yörelerde yürütülmesi, o yörelerin malî olanakları ile bağımlı ve orantılı değildir.

Merkezden Yönetimin Sakıncaları

Merkezden yönetimin, yukarıda belirttiğimiz yararlarına karşılık, bazı sakınca ve aksaklıkları da vardır. Bu sakınca ve aksaklıkları şöyle belirtebiliriz:

Bürokrasi ve Kırtasiyeciliğe Yol Açar

Merkezden yönetimin en büyük sakıncası, gereksiz bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açmasıdır. Merkezden yönetimde, tüm yetki ve sorumluluklar merkezde toplanmış bulunduğundan merkezi idarenin taşra örgütünde görevli memurları tek başlarına karar alamazlar ve kararları yürütemezler. Taşra örgütünde görevli memurlar, yetkili olmadıklarından ve sorumluluk altına da girmek istemediklerinden, her konuda merkeze danışmak ve merkezin görüşünü alarak bu görüş doğrultusunda hareket etmek isterler. Bu ise, uzun yazışma ve muamelelere yol açar. Sonuç olarak idari hizmetler gecikme ile yürütülür.

Hizmetlerin Yöresel Gereksinimlere Göre Yürütülmesi Güçtür

Merkezden yönetim sisteminde, idari hizmetlerin yürütüleceği yörelerin ihtiyaçlarının saptanmasında ve hizmetlerin bu ihtiyaçlara uygun bir biçimde yürütülmesinde de bazı güçlükler ortaya çıkar. Gerçi, merkezi idarenin taşra örgütünde görevli memurlar aracılığı ile, yöresel ihtiyaçların saptanmasının ve hizmetlerin bu ihtiyaçlara uygun bir biçimde yürütülmesinin mümkün olduğu düşünülebilir. Ancak taşra teşkilatındaki memurlar merkez tarafından atandıkları için, daha ziyade merkeze hoş görünmeyi yeğleyerek görevli bulundukları yörenin ihtiyaçlarına ve o yörede yaşayan insanların isteklerine önem vermeyebilirler; dolayısıyla, hizmetler çoğu kez yöresel ihtiyaçlara göre değil, merkezdeki yetkililerin istek ve heveslerine göre yürütülmüş olur.

Demokratik İlkelere Pek Uygun Değildir

Merkezden yönetim, demokratik ilkelere de pek uygun değildir. Zira bu yönetim biçiminde, yöresel işler doğrudan doğruya merkezin kontrolü altında ve merkeze ait görevliler tarafından görüldüğü için, halk kendini doğrudan doğruya ilgilendiren işlerden uzak kalır. Bu durum, halkın büyük ölçüde siyasal görevlerini ihmal etmesine ve yönetime katılmamasına yol açar.

Yetki Genişliği (Tevsii Mezuniyet) İlkesi

Yukarıda belirtilen sakıncaları dolayısıyla, merkezden yönetim sisteminin salt ve katıksız bir biçimde uygulanması mümkün olamamıştır. Merkezden yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırmak ve özellikle bu yönetim biçiminin yol açtığı kırtasiyeciliği bertaraf ederek hizmetlerin taşrada gecikmeden yürütülmesini sağlamak amacı ile yetki genişliği (tevsii mezuniyet) ilkesinin uygulanması yoluna gidilmiştir.

Yetki genişliği, merkezden yönetim sisteminin ortaya çıkardığı kamu hizmetlerinin taşrada gecikme ile yürütülmesi sakıncasına karşı düşünülmüş ve uygulamaya konulmuş bir önlemden ibarettir. Merkezden yönetim ilkesi, salt ve katıksız bir biçimde uygulandığında, tüm yetki ve sorumlulukların merkezde toplanması sonucunu doğururken; yetki genişliği ilkesi ile birlikte uygulandığında merkezi idarenin taşra örgütündeki amirlerine belli konularda merkeze danışmadan, merkez adına kendiliklerinden karar alabilme imkanını vermektedir. Böylece, belli konulara ilişkin kararların taşrada zamanında alınabilmesi mümkün olmakta ve kırtasiyecilik nedeni ile kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ortaya çıkabilecek gecikme ve aksaklıklar önlenebilmektedir.

Anayasa’nın 126. maddesinin 2. fıkrasına göre, ülkemizde yetki genişliği ilkesi merkezi idarenin taşra örgütlerinden yalnızca il idaresinde uygulanmaktadır. Buna göre, il idaresinin amiri olan vali, merkezî idare adına merkeze danışmadan kendiliğinden kararlar alabilmekte ve bu kararları uygulayabilmektedir. Buna karşılık, öteki taşra örgütlerinin amirlerinin (kaymakam ve bucak müdürünün) kural olarak böyle bir yetkisi bulunmamaktadır. Yetki genişliği belli başlı şu özellikleri göstermektedir:

- Merkeze ait olan bir yetki, merkezi idarenin taşra örgütlerinde görevli amir (vali) tarafından kullanılmaktadır. Yetkiyi merkez adına kullanan amir, merkezi idarenin hiyerarşisine dahildir.
- Yetkiyi merkez adına kullanan amir, bu yetkiyi merkezi idarenin yürütmekle ödevli olduğu bir hizmetin (milli bir kamu hizmetinin) yürütülmesi için kullanmaktadır.
- Yetkinin kullanılması ile yürütülen hizmetin giderleri merkezî idarenin bütçesinden karşılanmaktadır. Yürütülen hizmet dolayısıyla elde edilen gelirler de merkezî idare bütçesinin gelirleri arasına katılmaktadır. Nihayet, yetkinin kullanılması ile yürütülen hizmete tahsis edilmiş bulunan mallar da ya merkezi idarenin mülkiyetindedir ya da merkezi idarenin hüküm ve tasarrufu altındadır.

Yerinden Yönetim (Ademi Merkeziyet) İlkesi

Tanım

Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim (ademi merkeziyet), topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzelkişileri tarafından yürütülmesidir.

İdari ademi merkeziyet olarak da adlandırılan bu sistem, siyasal ademi merkeziyetten farklıdır: Siyasal ademi merkeziyet federalizm demek olup, federal devleti oluşturan her bir federe devletin idari yetkileri yanı sıra, belli ölçüde yasama ve yargı yetkilerine de sahip olmaları anlamına gelir. Buna karşılık, idari ademi merkeziyette, merkezî idare teşkilâtı içinde yer almayan, merkezî idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzelkişilerinin idarî yetkileri dışında yasama ve yargı yetkileri yoktur. Tam tersine, bu kamu tüzel kişileri yasama yetkisine sahip olmadıkları için kendi hukuki statülerini belirleme imkânına da sahip değildirler ve yargı yetkisi de kullanamazlar.

Yerinden Yönetim İlkesinin Uygulanma Biçimleri

Yerinden yönetim ilkesi, ya belli bir yöre ya da belli bir hizmet itibariyle, iki biçimde uygulanmaktadır. Yerinden yönetim ilkesinin belli bir yöre itibariyle uygulanmasına yerel yerinden yönetim (mahalli ademi merkeziyet), belli bir hizmet itibariyle uygulanmasına ise hizmet yerinden yönetimi (hizmet ademi merkeziyeti) denilmektedir.

Yerel Yerinden Yönetim (Mahalli Ademi Merkeziyet)

Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması, bu sistemin en eski uygulama biçimini oluşturmaktadır. Bu uygulama biçimi, insanların toplum halinde yaşamaya başlamaları ile birlikte ortaya çıkan müşterek ihtiyaçlarının karşılanması zorunluluğundan doğmuştur. Özellikle büyük yerleşim merkezleri dışında yaşayan insanlar, başta güvenlik olmak üzere birlikte yaşamaktan doğan ihtiyaçlarını gidermek için örgütlenmişler ve bu ihtiyaçlarını bizzat kendileri giderme yoluna gitmişlerdir.

Ülkemizde, eşraf ve ayanların yönettikleri şehir ve kasabalar, 19. yüzyılın sonlarına doğru, o şehir ve kasabalarda yaşayan insanların ortak ihtiyaçlarını karşılamakla görevli idarî kuruluşlar haline gelmişlerdir. Günümüzde ise, belli yörelerde yaşayan insanların salt o yörede yaşamaktan doğan ihtiyaçlarının merkezî idare tarafından tüm ülke düzeyinde yürütülecek kamu hizmetleri ile karşılanması hem çok zor ve hem de gereksiz ve isabetsizdir. Gerçi bu yerel ihtiyaçların bazıları o derece önemlidir ki, bunların merkezî idarece yürütülen milli kamu hizmetleri ile karşılanması gerekir. Örneğin, asayişin sağlanması, sağlığın korunması, adaletin dağıtılması, eğitim-öğretim gibi, ancak bunlar dışında kalan yerel ihtiyaçların merkezî idare tarafından yürütülecek millî kamu hizmetleri ile karşılanmasının doğuracağı gecikme ve aksaklıkları önlemek ve hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygunluğunu sağlamak amacı ile, bu tür ihtiyaçları karşılayacak mahallî kamu hizmetlerini yürütecek kamu tüzelkişileri oluşturulmaktadır.

Hangi tür toplumsal ihtiyaçların milli, hangilerinin mahalli kamu hizmetleri ile karşılanması gerektiği sorunu çeşitli etkenlere (Örneğin, devletin siyasal tipine, güçlü bir merkezi otoriteye duyulan ihtiyaca, yörelerin ekonomik ve sosyal yapılarına) bağlıdır. Hatta aynı hizmetin (Örneğin, kolluk, adalet dağıtımı gibi) hem millî hem de mahalli düzeyde yürütüldüğü gözlemlendiği gibi, bazen de öteden beri mahallî kamu hizmetleri ile karşılanan bazı ihtiyaçlar koşulların değişmesi ile millî kamu hizmetleri ile karşılanmakta, bunun tersi de olmaktadır.

Yerel yerinden yönetim (mahalli ademi merkeziyet) olarak adlandırılan bu uygulama biçimi, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında şöyle ifadesini bulmak tadır. “Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. ” Görüldüğü üzere, Anayasa’ya göre, yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile tanınan özerkliği ifade etmektedir. Belli bir yörede (il, belediye, köy) oturanlara tanınan özerklik dolayısıyla ortaya çıkan kamu tüzel kişilerine ise yerel yönetimler (mahalli idareler) denilmektedir. Yerel yerinden yönetimin özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:

- Yerel yerinden yönetim kuruluşları merkezi idarenin, yani Devlet tüzelkişiliğinin dışında yer alan kamu tüzelkişileridir. Bu kuruluşlar kamu tüzelkişileri olduklarından, kendilerine özgü bir iradeye sahip olup, Devletten ayrı malvarlıkları ve bütçeleri mevcuttur. Bu kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil değildir.

- Yerel yönetim kuruluşlarının kurucuları, bu kuruluşların hizmet gördükleri yörenin seçmenleridir. Zira yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara salt o yörede oturdukları için ortaya çıkan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tanınan bir özerkliği ifade etmektedir. Bu nedenle, yerel yerinden yönetim kuruluşlarının organları, hizmet gördükleri yörenin seçmenleri tarafından belirlenir.

Hizmet Yerinden Yönetimi (Hizmet Ademi Merkeziyeti)

Yerinden yönetim siteminin yer yönünden uygulanmasının çok eski dönemlere kadar uzanmasına karşılık, bu sistemin hizmet yönünden uygulanma biçimi son zamanlarda ortaya çıkmıştır. Şöyle ki, bu ikinci uygulama biçimi devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin son derece arttığı, çeşitlendiği ve yoğunlaştığı bir dönemde görülmeye başlanmıştır.

Klasik devletin üstlendiği kamu hizmetleri belirli ve sayılı idi. Klasik devlet, bu hizmetleri yürütecek teknik bilgi ve uzmanlığa da sahip idi. Ancak, sosyal devlet ilkesinin benimsenmesi ile devletin üstlendiği hizmetler arttı ve yoğunlaştı. Devletin üstlendiği bu yeni hizmetler özel bir teknik bilgi ve uzmanlık gerektiriyordu. Özellikle devletin ekonomik ve sosyal yaşama müdahale etmesi sonucu ortaya çıkan yeni kamu hizmetleri özel bir teknik bilgi ve uzmanlık gerektirmelerinin yanısıra, bir işletme mahiyeti de göstermekteydiler. İşte devletin üstlendiği bu yeni hizmetlerin merkezi idare teşkilâtı tarafından yürütülmesi mümkün olmadı. Zira merkezî idare, bu yeni kamu hizmetlerinin gerektirdiği teknik bilgi ve uzmanlığı bünyesinde taşımamakta idi. Bu nedenle, belli bir yöre itibariyle değil ve fakat belli bir hizmet itibariyle yerinden yönetim sisteminin uygulanması ile bu yeni kamu hizmetleri merkezî idare teşkilâtı dışında oluşturulan kamu tüzelkişilerine gördürülmeye başlandı.

Yerinden yönetim sisteminin ülkemizde hizmet bakımından uygulanması, Osmanlı İmparatorluğu zamanında yabancı müteşebbislere imtiyaz denilen sözleşmeler ile devredilen ve gördürülen havagazı, elektrik, ulaştırma, telefon vs. bu gibi hizmetlerin Cumhuriyetin ilk dönemlerinde millileştirilmesi sonucu olmuştur.

Ancak bu yapılır iken, her biri ayrı bir teknik bilgi ve uzmanlığı gerektiren bu hizmetler merkezi idare teşkilâtı içinde örgütlenmedi. Tam tersine, yerinden yönetim hizmet bakımından uygulanarak bu hizmetleri görmek üzere merkezî idare teşkilâtı dışında kamu tüzelkişileri oluşturuldu. Hizmet ademi merkeziyetinin uygulanması, devletin ekonomik yaşama müdahale etmesi sonucu ekonomik nitelikli kamu hizmetlerini üstlenmesi ile daha da yoğunlaştı.

Yerinden yönetim sisteminin hizmet yönünden uygulanması sonucunda da Devlet tüzelkişiliği dışında yer alan, Devletten ayrı bir iradeye, malvarlığına ve bütçeye sahip olan, görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzelkişileri ortaya çıkar. Dolayısıyla yerel yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması ile hizmet yönünden uygulanması bu noktalarda benzerlikler göstermektedir. Ancak yerinden yönetim sisteminin her iki uygulama biçimi arasında bazı önemli farklar vardır:

- Hizmet yerinden yönetimi belli bir hizmete özerklik tanınmasını gerektirir. Oysa yerel yerinden yönetim, belli bir yörede yaşayan insanlara salt o yörede bir arada yaşamalarından kaynaklanan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için tanınan özerkliği ifade eder. Bu nedenle, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının organları seçmenlerin iradesi ile belirlenmez. Buna karşılık, yerel yönetim kuruluşlarının organlarının bu kuruluşların hizmet yaptıkları yerlerdeki seçmenlerin iradeleri ile belirlendiğini daha önce belirtmiştik.

- Yerel yönetim kuruluşları birer kişi topluluğu olmasına karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kural olarak birer mal topluluğu yapısındadırlar. Gerçekten hizmet yerinden yönetim kuruluşları bir malvarlığının belli bir hizmete tahsis edilmesi ile tüzelkişilik kazanmışlardır.

Yerinden Yönetimin Yararları

Genellikle merkezden yönetimin sakıncaları, yerinden yönetim sisteminin yararlarını oluşturmaktadır. Yerinden yönetim sisteminin yararlarını şöyle belirtebiliriz:

Yerel Yerinden Yönetimin Demokratik İlkelere Uygunluğu

Yerel yerinden yönetim demokratik esaslara daha uygun düşmektedir. Zira yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması ile, belli bir yörede yaşayan insanlar, o yörede yaşamaktan doğan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile yürütülecek hizmetlerin ne şekilde yürütülmesi gerektiğine kendileri karar verebilmek ve kendilerini yakından ilgilendiren hizmetleri çevirebilmek imkânına sahip olmaktadırlar. Böylece, vatandaşlar bir yandan yerel yönetime katılabilmekte, öte yandan ise tüm ülke düzeyinde yürütülen hizmetlerin önemini ve bu hizmetlerin yürütülmesinde karşılaşılan sorunları daha da iyi anlayabilmekte, dolayısıyla merkezî yönetime katılabilmek için iyi bir hazırlık eğitiminden geçmektedirler.

Kırtasiyecilik ve Bürokrasinin Azalması

Merkezden yönetim sisteminin uygulanması sonucu ortaya çıkan kırtasiyecilik ve hizmetin yürütülmesindeki aksaklık ve gecikmeler, yerinden yönetim sisteminin uygulanması ile büyük ölçüde ortadan kalkmaktadır.

Hizmetlerin Gereksinimlere Uygun Yürütülmesi

Yerel yerinden yönetim uygulaması ile hizmetin görüldüğü yörenin ihtiyaçlarına uygunluğu sağlandığı gibi; hizmet yerinden yönetim uygulaması ile hizmetin teknik bilgi ve uzmanlığın ışığı altında daha rasyonel ve gereklerine daha uygun bir biçimde yürütülebilmesi mümkün olmaktadır.

Yerinden Yönetimin Sakıncaları

Merkezden yönetimin yararları, yerinden yönetim sisteminin sakıncalarını oluştur maktadır. Bu sakıncaları şöyle sıralayabiliriz:

Ülke Bütünlüğünün ve Milli Birliğin Sarsılma Tehlikesi

Yerinden yönetim sisteminin uygulanması sonucu ortaya çıkan en önemli sakınca, ülke bütünlüğünün ve milli birliğin sarsılma tehlikesidir.

Partizanca Uygulamalara Yol Açması

Yerel yerinden yönetim demokratik ilkelere daha uygun olmakla beraber, partizanca uygulama ve çekişmelere yol açabilme tehlikesini de içinde taşımaktadır. Belli bir süre için seçilmiş bulunan yerel yönetim organları, başarıları belli bir süre geçtikten sonra anlaşılabilecek yatırımlardan kaçınma ve bunların yerine kısa vadeli işlerle uğraşma eğilimi gösterebilirler. Gene bu nedenle, bu idareler ellerindeki kaynakları ki bu kaynaklar genellikle yetersizdir, oy getirecek gösteriş harcamalarında kullanabilir ve israf edebilirler. Nihayet yerel yönetim organları üzerindeki parti çıkarları vatandaşlar arasında ayrım yapılmasına ve onlara eşitliğe aykırı işlemler uygulanmasına yol açabilir.

Hizmetlerin Yeknesak Bir Biçimde Yürütülmemesi

Yerel yerinden yönetim bazı hizmetlerin merkezi idare dışında yer alan belli bir yöredeki idari kuruluşlar tarafından yürütülmesini ifade ettiğine göre, aynı idari hizmetler çeşitli yörelerde farklı bir biçimde yürütülebilir. Bu nedenle, ülkenin az gelişmiş veya gelişmemiş yörelerinin kalkınma ve gelişme şartları azalabileceği gibi, gelişmiş yöreler ile gelişmemiş veya az gelişmiş yöreler arasındaki denge daha da bozulabilir.

Mali Denetimdeki Güçlükler

Hizmet yerinden yönetim kuruluşları büyük ölçüde devletin bütçe ve muhasebe usullerinden ayrı tutuldukları için, mali yönden daha güçlükle denetlenebilirler. Bu durum ise, kuruluşlar içinde mali idaresizliklere, kötü uygulamalara ve hatta suistimallere yol açabilir.

Merkezden yönetim ile yerinden yönetim ilkelerinin yarar ve sakıncalarını karşılaştırınız.

Kamu Tüzelkişiliği

Kamu tüzelkişiliği kavramını tanımlayabilmek.

Tanım

Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, bir devlet içinde, devlet tüzelkişiliği yanında, birden ziyade kamu tüzelkişilerinin ortaya çıkmasına yol açar. Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uzaklaşması sonucu ortaya çıkan yerel yönetimlerin birer kamu tüzelkişisi oldukları bizzat Anayasa’da belirtilmiştir (md. 127/1). Mahalli İdareler olarak adlandırılan bu kuruluşlar, kamu tüzelkişiliğine sahip olma niteliklerini Anayasa’dan almaktadırlar. Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına gelince, bu kuruluşlardan bazıları Anayasa’da düzenlenmiş ve bunların kamu tüzelkişiliğine sahip olma nitelikleri gene Anayasa’da belirtilmiştir. Örneğin, belli bir mesleğe sahip olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişimini sağlamak vs. gibi hizmetleri gören ve gördükleri hizmetler dolayısıyla merkezi idarenin dışında tutulmuş bulunan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları (AY md. 135); gör dükleri hizmetin teknik bilgi ve uzmanlığı gerektirmesi dolayısıyla merkezî idare dışında tutulmuş bulunan Radyo ve Televizyon İdaresi (AY md. 133); Yüksek öğretim kurumlarından üniversiteler (AY md. 130), kamu tüzelkişiliği niteliklerini doğrudan doğruya anayasa koyucunun iradesinden almaktadırlar.

Kamu tüzelkişiliğine sahip olma nitelikleri Anayasa güvencesi altında ve dolayısıyla yasa koyucunun tasarrufu dışında tutulmuş bulunan bu hizmet yerinden yönetim kuruluşları yanı sıra, Anayasa kanun koyucuya öteki hizmet yerinden yönetim kuruluşları oluşturma ve onlara kamu tüzelkişiliği verme imkânını tanımak tadır. Nitekim Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasına göre, “Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla ve kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur”. Bu Ana yasa kuralı, kamu tüzelkişisi olma niteliğini Anayasa’dan alan yerel yönetimler ve bazı hizmet yerinden yönetim kuruluşları dışında kalan öteki hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının kanun koyucu tarafından kurulabilmesini sağlamak amacına yöneliktir.

Ölçütleri

Kamu tüzelkişiliği niteliğini Anayasa’dan almayan bir kuruluş söz konusu olduğunda, bu kuruluşun bir kamu tüzelkişisi ve dolayısıyla bir hizmet yerinden yönetim kuruluşu mu, yoksa özel hukuka tabi bir tüzel kişi mi olduğu nasıl belirlenecektir? Bu sorunun açıklığa kavuşturulmasında çeşitli ölçütler kullanılmaktadır.

Kanunla ya da Kanunun Açıkça Verdiği Yetkiye Dayanılarak Kurulma

İlk başvurulacak ölçüt, kuruluşun bir kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulup kurulmadığıdır. “Kanunla kurulma” konusunda herhangi bir tereddüt ortaya çıkmamaktadır. Ancak, “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulma” konusunun açıklanması gerekmektedir, zira özel hukuk tüzel kişileri de (Örneğin, dernekler, sendikalar vs. ) kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulurlar. O halde, “kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulma” bir kuruluşun kamu tüzelkişisi olup olmadığının belirlenmesinde tek başına yeterli bir ölçüt değildir.

Hemen belirtilmesi gerekir ki, Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasında sözü edilen “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulma”, herkes tarafından kurulabilme değil, yalnızca devlet tarafından ve kamu gücüne dayanılarak kurulmadır. Bu ise bir idarî işlem ile kurulma anlamına gelir. Oysa dernekler, sendikalar, şirketler gibi özel hukuk tüzel kişileri kanunun verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulmalarına rağmen, devlet tarafından bir idari işlem ile değil, özel kişiler tarafından ve tamamen özel hukuka tabi bir işlem ile kuruldukları için, kamu tüzelkişileri değildir. Kısaca, kamu tüzelkişileri, özel hukuka tabi bir işlem ile değil, ister kanunla, ister bir idari işlem ile kurulsunlar, daima bir devlet işlemi ile kurulan tüzelkişilerdir.

Üstün ve Ayrıcalıklı Yetkilerle (Kamu Gücü İle) Donatılmış Olma

Tüzelkişi üstün birtakım ayrıcalık ve yetkilerle donatılmış ise ortada bir kamu tüzelkişisinin bulunduğu söylenebilir. Bir başka deyişle, bir tüzelkişi öteki gerçek ve tüzelkişilerle eşit durumda olmayıp onlarla girişeceği hukuki ilişkilerde üstün yetkilerle donatılmış ise, yani onların rızası olmaksızın tek yanlı işlemleri ile onlar hakkında yeni hukuki durumlar yaratabilme veya mevcut hukuki durumları değiştirebilme imkanına sahip ise, kamu tüzelkişidir. Ancak üstün yetkiler kullanma imkânına sahip olma veya olmama ölçütü çoğu kez kesin sonuçlar elde etmeye elverişli olmamaktadır. Zira özel hukuk tüzel kişilerinin bazıları da belli ölçüde bu gibi üstün yetkilerle donatılmış olabilir. Ancak buna ek olarak tüzelkişinin faaliyetlerinin kendisine kanunî bir tekel olarak tahsis edilmiş olup olmadığına bakıldığında daha kesin sonuçlar elde etmek imkânı vardır. Zira bir tüzelkişiye faaliyetinin tekel olarak tahsis edilmiş olması halinde böyle bir tüzelkişinin özel hukuk tüzel kişisi değil kamu tüzelkişisi olduğu sonucuna varılabilir.

Mal ve Gelirlerin Statüsü

Tüzelkişinin malları, kamu malları statüsüne tabi tutulmuş ise, yani kamu malları gibi özel bir himayeden yararlanıyor ise, gene bir kamu tüzelkişisinin varlığından söz edilebilir. Aynı şekilde, tüzelkişinin gelirleri devlet gelirlerine tanınan himayeden yararlanıyor ise ve bu gelirlerin tahsili devlet gelirlerinin tahsili usulüne tabi kılınmış ise, o tüzelkişinin bir kamu tüzelkişisi olduğu söylenebilir.

Personelin Statüsü

Nihayet, tüzelkişinin görevlileri Türk Ceza Kanunu’nun uygulanması yönünden devlet memurları olarak görülüyor ise, yani görevleri ile ilgili olarak kendilerine karşı işlenen suçlar veya görevleri dolayısıyla işledikleri suçlar daha ağır cezaî müeyyidelere tabi tutulmuş ise, o tüzelkişinin bir kamu tüzelkişisi olduğu sonucuna varılabilir.

Bu ölçütler içinde, yukarıda belirttiğimiz anlamda kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulma mutlaka uygulanması zorunlu olan bir ölçüt olup, kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılmadan kurulmuş bulunan bir tüzel kişinin kamu tüzelkişisi sayılması asla mümkün değildir. Bununla beraber, Devletin de katıldığı özel hukuk tüzel kişilerinin ve özellikle bazı şirketlerin de, Türk Ticaret Kanunu’nun kimi bazı hükümlerinden ayrıksı tutulmaları amacıyla kanunla kurulmuş olmaları nedeniyle, kanunla kurulmuş olma bazı hallerde tek başına yeterli bir ölçüt olamamaktadır. Ayrıca, Devletin kurulmuş bulunan bir ortaklığa katılması da bir idari işleme dayandığından, kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulma da her zaman yeterli ve elverişli bir ölçüt değildir. Buna karşılık, tüzelkişinin, öteki gerçek ve tüzelkişiler karşısında üstün yetki ve ayrıcalıklarla donatılmış olması halinde, ortada bir kamu tüzelkişisinin bulunduğu daha kesinlikle söylenebilecektir. Tüzelkişinin mallarının, gelirlerinin ve personelinin tabi tutulduğu statü ise, öteki ölçütler ile kesin bir sonuca ulaşılamayan hallerde, daha ziyade yardımcı ölçütler olarak uygulanabileceklerdir.

Nihayet, son olarak belirtmek gerekir ki, salt bir tüzel kişinin üçüncü kişilerle olan ilişkilerinin özel hukuka tabi tutulmuş olması, o tüzel kişinin özel hukuk tüzel kişisi olarak nitelendirilmesini her zaman gerektirmez. Çünkü, üçüncü kişilerle ilişkileri özel hukuk hükümlerine tabi tutulmuş olan pek çok tüzelkişi, örneğin, kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulmuş ve üçüncü kişilerle olan ilişkilerinde özel hukuka tabi tutulmuş olmalarına rağmen, bu kuruluşlar yukarıda belirtilen niteliklerin pek çoğuna sahip bulunduklarından kamu tüzelkişileri sayılmaktadırlar.

Birinci ünitedeki Türk İdare Teşkilatı şemasındaki farklı kurum ve kuruluşların kamu tüzelkişilikleri olup olmadığını değerlendiriniz.

İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ

İdarenin bütünlüğü ilkesini açıklayabilmek.

Yukarıda da görüldüğü üzere, merkezden yönetim ilkesinin uygulanması bir merkezi idare teşkilatının ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Merkezi idare teşkilatı ise, sayıları belirli ve sınırlı olan yetkililerin oluşturduğu bir başkent teşkilatı ile, hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yürütülmesini sağlamak amacıyla kurulmuş bulunan bir taşra teşkilatından oluşmaktadır. Öte yandan, yerinden yönetim ilkesinin hem yer ve hem de belli bir hizmet itibariyle uygulanması, devlet tüzelkişiliği yanı sıra pek çok kamu tüzelkişisinin de ortaya çıkmasına yol açmaktadır.

İdareyi oluşturan tüm bu örgütler, ilk bakışta birbirlerinden ayrı ve parçalanmış bir görünüm gösterseler dahi, gerek kuruluş ve gerek görevleri yönünden birbirlerinden tamamen bağımsız olarak düşünülemezler. Nitekim Anayasa’nın 123. maddesinin 1. fıkrasında, İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu açıkça belirtilmiştir.

Bir defa, İdareyi oluşturan tüm örgütler kendiliklerinden var olmamaktadırlar. Her bir örgüt varlığını kanundan almaktadır. Gerçekten, İdareyi oluşturan her bir örgüt, kanuni idare ilkesi uyarınca ya doğrudan doğruya kanunla veya kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulmaktadır. Bu anlamda, İdarenin bütünlüğü ilkesi, tekçi devlet ve kanuni idare ilkesi ile sıkı sıkıya ilişkilidir.

Öte yandan, İdareyi oluşturan örgütlerin görevleri yönüyle de bir bütünlük göstermeleri gerekmektedir. Bu örgütler, görevlerini birbirlerinden kopuk olarak değil ve fakat birbirleri ile belli bir uyum içinde yürütmek zorundadırlar. İdarenin gerek kuruluş ve gerek görevleri yönünden bütünlüğü, hiyerarşi ve idari vesayet olarak adlandırılan belli başlı iki hukuki araç ile gerçekleştirilmektedir. Bunlardan hiyerarşi, merkezi idare kuruluşlarının arasında bütünlüğü sağladığı gibi, aynı tüzelkişi içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler arasında da bütünlüğü sağlamaktadır. İdari vesayet ise, merkezi idare kuruluşları ile yerinden yönetim kuruluşları (öteki kamu tüzelkişileri) arasındaki bütünlüğü sağlayan hukuki araçtır.

İdarenin bütünlüğü ilkesi hangi hukuki araçlar ile gerçekleştirilmektedir?

Hiyerarşi

Hiyerarşi ve idari vesayet kavramlarını ayırt edebilmek.

Kavram

Merkezden yönetim sisteminde, tüm hizmetlerin toplandığı, düzenlendiği ve planlandığı bir başkent teşkilatı yanı sıra bu hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yürütülmesini sağlayacak bir taşra teşkilâtının varlığı da zorunlu olduğundan, bu sistemin işleyebilmesi için, başkent teşkilatı ile taşra teşkilatı arasındaki bütünlüğün sağlanması zorunludur. Aynı zorunluluk, çeşitli birimlerden oluşan yerel yönetimler için de söz konusu olduğu gibi, çoğu kez bir başkent ve taşra örgütüne sahip bulunan hizmet yerinden yönetim kuruluşları için de söz konusudur. İşte merkezi idarenin başkent ve taşra örgütü, adına hiyerarşi denilen bir hukuki bağ ile birbirlerine bağlandığı gibi, aynı yerinden yönetim kuruluşunun çeşitli birimleri de gene aynı hukuki bağ ile bütünleştirilmektedirler.

Eski dilde silsile-i meratip veya mertebeler silsilesi sözcüklerinin karşılığı kullanılan hiyerarşi, üst üste sıralanmış ve alttaki üsttekine tabi basamak, derece veya kademeler anlamına gelmektedir. İdare teşkilatı içinde ise hiyerarşi, bu teşkilatın bir kademeleşme göstermesini, bu teşkilatın görevlilerinin aşağıdan yukarı doğru basamak basamak, derece derece birbirlerine bağlanarak baştaki yetkililere tabi olmalarını ifade etmektedir. Bu düzeni gerçekleştirmek için bir yukarıdaki basamak veya derecedeki makam veya memurun (üstün) alt basamak ve derecelerdeki makam veya memurlar (astlar) üzerinde sahip olması gereken güce hiyerarşi gücü, bu güçten kaynaklanan yetkilere ise, hiyerarşik yetkiler denilmektedir.

Hiyerarşik Makamlar

Merkezden yönetim sisteminde, ülke düzeyinde yürütülmesi gereken her bir idarî hizmet, bakanlıklar biçiminde tertip edilmiş ve merkezde toplanmıştır. Dolayısıyla, merkezi idare teşkilatında hiyerarşik düzenin en üstünde bakan yer alır. Anayasa’nın 12. maddesinin 2. fıkrası, “Her bakan. . . kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur” kuralını koymakla, her bir bakanın kendi görev alanında ve ona bağlı örgüt ve memurların en yüksek hiyerarşik amiri olduğunu belirtmiş olmaktadır. Ancak bakan en yüksek hiyerarşik amir olmakla beraber, hiyerarşi yetkisi yalnızca bakan tarafından kullanılmaz. Bu yetki, aynı zamanda hiyerarşi düzeninin her bir kademe ve basamağında yer alan üst dereceli memurlar tarafından da kullanılır. Hiyerarşi düzeninin her bir kademesinde yer alan üst dereceli memurlar da, kendi maiyetlerinde çalışan görevlilerin hiyerarşik amiri durumundadırlar. Hiyerarşi düzeninin dıştan görünümünde, hiyerarşi gücünün merkezde bakanda toplandığı ve hiyerarşi düzeninin her bir basamağında yer alan üst dereceli memurların da astlarının hiyerarşik amiri oldukları gözlemlenmektedir.

Başbakan’ın durumuna gelince; Anayasa’nın 12. maddesinin 2. fıkrasında her bakanın Başbakan’a karşı da sorumlu olduğu belirtilmektedir. Ancak, bakanların Başbakan’a karşı sorumlu olmalarına bakılarak, Başbakan’ın bakanlar üzerinde hukukî bir güce, hiyerarşi yetkisine sahip olduğu sonucu çıkarılamaz. Bakanların Başbakan’a karşı sorumlu olduklarını belirten Anayasa aslında bununla siyasal sorumluluğu ifade etmek istemektedir. Fakat Anayasa’nın anılan maddesinin 3. fıkrasında, Başbakan’ın belli ölçüde bakanlar üzerinde hukuki bir güce, hiyerarşi yetkisine sahip olduğu sonucunu çıkarmak mümkündür. 1961 Anayasası’nda bulunmayan bu hükme göre “Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek, düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür”. Başbakan’ın bu yetkisini, yine 1961 Anayasası’nda bulunmayan ve fakat 1982 Anayasası’nın Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkilerini düzenleyen 104. maddesinde yer alan “Başbakan’ın teklifi üzerine bakanların görevlerine son vermek” yetkisi ile birlikte düşündüğümüzde, Başbakan’ın bakanlar üzerinde belli ölçüde bir hiyerarşi gücüne sahip olduğunu kabul etmek gerekecektir.

Yerel yönetimlerden il özel idaresinde en yüksek hiyerarşik amir vali, belediye idaresinde belediye başkanı ve köy idaresinde ise muhtardır. Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarında ise en yüksek hiyerarşik amirler, mevzuatta gösterilmiştir. Ancak hem yerel yönetimlerde ve hem de hizmet yerinden yönetim kuruluşların da bu en yüksek hiyerarşik amirlerin yanı sıra, hiyerarşi düzeninin her bir basamağında yer alan hiyerarşik amirler de bulunmaktadır.

Hiyerarşi Gücünün Kapsamı

Hiyerarşi; yani alt-üst ilişkisi her bir idari kuruluşta mevcut olduğundan, hiyerarşi gücünden kaynaklanan hiyerarşi yetkileri olağan ve genel nitelikte olup, bu yetkilerin kullanılabilmesi için açık yasal bir izne gerek yoktur. Öte yandan, bu yetkiler ilgililerin istemi üzerine (hiyerarşik başvuru) kullanılabileceği gibi, böyle bir istem olmadan da, re’sen (kendiliğinden) kullanılabilir. Hiyerarşi gücünden kaynaklanan yetkilerin kapsamını şu şekilde belirtmek mümkündür:

Astın Memuriyet Durumuna İlişkin İşlemler Yapma

Hiyerarşik amir, astlarının memuriyet durumlarına ilişkin bazı işlemleri yapabilme yetkisine sahiptir. Örneğin, hiyerarşik amir, astlarına ilişkin atama, sicil verme, yükseltme işlemlerini yapma, onlara disiplin cezaları verme ve onların hizmet yerlerini değiştirme yetkisine sahiptir.

Asta Emir Verme Yetkisi

Hiyerarşik amir, astlarına işlemlerini yapmadan önce emir ve direktif verme, genelge, tebliğ ve açıklama gönderme suretiyle kanunların nasıl uygulanması gerektiği konusunda yol ve yön gösterme yetkisine sahiptir. Böylece, ast, görevlerini ve bu görevlerine ilişkin işlemlerini kendi görüş ve anlayışına göre değil üstünün istediği biçim ve yönde yapmak zorundadır. Astın, üstün kendisine bu yolda verdiği emir ve direktiflere karşı itiraz veya dava açma hakkı yoktur. Ast, yalnızca üstünün kendisine verdiği emri yönetmelik, tüzük, kanun veya Anayasa’ya aykırı görür ise, bu emri yerine getirmeme ve bu aykırılığı emri veren üste bildirme imkânına sahiptir. Ancak üst emrinde ısrar eder ve bu emri yazı ile yenilerse, ast artık bu emri yerine getirmek zorundadır. Bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz (AY md. 137/1). Ancak ast, üstün kendisine verdiği konusu suç teşkil eden emri yerine getirmeme imkânına sahip olduğu gibi (AY md. 137/2), böyle bir emri yerine getirdiğinde de sorumluluktan kurtulmaz. Görülüyor ki, ast ancak konusu suç teşkil eden bir emir söz konusu olduğunda, üstün emrini yerine getirmemek imkânına sahiptir.

Astın İşlemlerini Denetleme Yetkisi

Hiyerarşik amir, astın işlemlerini yapmasından sonra bu işlemleri denetleme ve bu denetim sonucuna göre astın işlemlerini onama ya da onamama, düzeltme, değiştirme, kaldırma, geri alma (iptal etme), uygulanmalarını erteleme ya da durdurma gibi yetkilere sahiptir. Hiyerarşik amir (üst) astın işlemlerinin hem hukuk kurallarına ve hem de ihtiyaca ve hizmetin gereklerine uygunluğunu denetleme yetkisine sahiptir. Bir başka anlatımla, hiyerarşik denetim hem bir hukukilik ve hem de bir yerindelik denetimidir.

İdari Vesayet

Tanım

Yukarıda da belirtildiği gibi, idari vesayet merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlayan bir hukuki araçtır. Bilindiği gibi, yerinden yönetim sisteminin hem yer ve hem de belli bir hizmet itibariyle uygulanması, devlet tüzelkişiliği yanı sıra başka kamu tüzelkişilerinin de ortaya çıkmasına yol açar. Bu kamu tüzelkişileri her ne kadar kanunla kurulmakta ve dolayısıyla kendi hukuki statülerini belirleme yetkisine sahip olmamakta iseler de, gene de devlete (devlet tüzelkişiliğini temsil eden merkezi idareye) karşı belli ölçüde bir özerkliğe ve bağımsızlığa sahiptirler. İşte yerinden yönetim sisteminin uygulanması sonucu zorunlu olarak ortaya çıkan bu kamu tüzelkişileri, işlem ve eylemleri ile Devletin bütünlüğünü tehdit edebilir ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini engelleyebilirler. O halde, yerinden yönetim sisteminin uygulanması sonucu ortaya çıkan bu sakıncayı bertaraf etmek için, Devletin, yani devlet tüzelkişiliğini temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarını belli ölçüde denetleme yetkisi ile donatılması zorunludur. İşte Devletin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini sağlamak için, devlet tüzelkişiliğinin ve bu tüzelkişiliği temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu bu denetim yetkisine idari vesayet denilmektedir.

Anayasa’nın 127. maddesinin 5. fıkrası, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisini şöyle belirtmektedir: “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir”.

Anayasa’da hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde merkezi idarenin sahip olduğu vesayet yetkisi açıkça belirtilmemekle beraber, bu kuruluşlara oranla daha özerk olan yerel yönetimler için kabul edilen bu yetkinin hizmet yerinden yönetim kuruluşları için öncelikle var olduğunu kabul etmek gerekecektir. Ayrıca Anayasa’da ifadesini bulan idarenin bütünlüğü ilkesinden de, merkezi idarenin hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki vesayet yetkisini çıkarmak mümkün olmaktadır.

Önceleri merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetimi olarak ortaya çıkan idari vesayet, zamanla bir kamu tüzelkişisinin bir başka kamu tüzelkişisi üzerindeki denetim yetkilerini de kapsayacak bir biçimde anlaşılmaya başlanmıştır. Şöyle ki; iki ayrı kamu tüzelkişisinden biri merkez olarak kabul edilmekte ve bu kamu tüzelkişisine öteki kamu tüzelkişisi üzerinde denetim yetkileri tanınmaktadır. Bu tür bir idari vesayet ilişkisine örnek olarak, ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahip olan barolar ile Türkiye Barolar Birliği arasındaki ilişkiyi ya da belediyelerinin kurulduğu beldelerde, ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyesi arasındaki ilişkiyi gösterebiliriz. Ama idari vesayet kavramı, bugün dahi esas itibariyle merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetim yetkilerini ifade etmek üzere kullanılmaktadır. Biz de, aşağıdaki açıklamalarımızı, yerinden yönetim kuruluşları ile merkezi idare arasındaki vesayet ilişkisini göz önünde tutarak sürdüreceğiz.

İdari vesayet yetkisi, aslında merkezi idare tarafından temsil edilen devlet tüzelkişiliğinden ayrı bir tüzelkişiliğe ve özerk iradeye sahip olan, yani merkezi idareden ya da merkez kabul edilen kamu tüzelkişisinden bağımsız olarak işlemler tesis etmeye yetkili olan yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kullanılır. Bu nedenle, idari vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarına tanınan özerkliğin bir istisnasını teşkil etmektedir. Başka bir deyişle, yerinden yönetim kuruluşlarının özerkliği kural, idari vesayete tabi olmaları ise istisnadır. O halde, merkezi idare içinde idari vesayet yetkisini kullanacak makamların ve bu makamların yerinden yönetim kuruluşlarının hangi işlemleri üzerinde bu yetkiye sahip olduklarının kanunda açıkça belirtilmesi zorunludur. Hiyerarşi yetkisinin genel ve olağan bir yetki olmasına karşılık, idari vesayet yetkisi ayrıksı bir yetki olup, kanunda açıkça öngörülmedikçe kullanılamaz.

İdari Vesayet Yetkilerinin Kapsamı

Vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarının organları ve işlemleri üzerinde kullanılır.

Yerinden Yönetim Kuruluşlarının Organları Üzerindeki İdari Vesayet Yetkileri

Yerinden yönetim kuruluşlarının organları üzerinde idari vesayet yetkileri, genellikle bu idarelerin organ veya görevlilerinin seçimi, atanmaları, seçimlerinin onanması, geçici olarak görevlerine son verilmesi ve görevlerine son verilmesi biçimlerinde ortaya çıkabilir.

Ancak Anayasa, bazı yerinden yönetim kuruluşlarının organlarının işbaşına getirilmesinde ve görevlerine son verilmesinde merkezi idarenin hiçbir yetkisinin bulunmadığını belirtmektedir. Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına göre, yerel yönetimlerin (mahalli idarelerin) karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulur. Gene Anayasa’nın 135. maddesinin 1. fıkrasına göre, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarından olan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organları, karar ve yürütme organı biçiminde bir ayırım yapılmaksızın, o kuruluşların üyeleri tarafından gizli oyla seçilir. Şu halde, merkezi idareye kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarını seçme ve atama yetkisi tanınmamıştır.

Gerek yerel yönetimlerin karar organlarının ve gerekse kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarının seçimi ve oluşturulmasında merkezi idareye herhangi bir yetki tanımayan Anayasa, bu kuruluşların seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanmalarında (Örneğin, seçiminin onanması gibi) veya kaybetmelerinde de merkezi idareye herhangi bir yetki tanımamıştır. Gerçekten Anayasa’nın 127. maddesinin 4. fıkrasına göre, yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusunda karar verme yetkisi yalnızca yargı organlarına aittir. Aynı şekilde, Anayasa’nın 23. 7. 1995 tarihinde kabul edilen 4121 sayılı kanunla (RG 26. 7. 1995, s. 22355) değişik 135. maddesinin 6. fıkrasında kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarının hangi halde görevlerine son verileceği gösterilmiş ve bu halin varlığı söz konusu olduğunda ise, kararın yargı organlarınca verileceği belirtilmiştir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarının görevlerine son verilmesi konusunda, merkezi idareye (kanunun belirttiği merkezi idare merciine) yalnızca yargı organlarını harekete geçirme ve organların görevlerine son verilmesini isteme yetkisi tanımıştır.

Anayasa’nın yerel yönetimlerin ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının seçilmiş organları üzerinde merkezi idareye tanıdığı tek yetki, bu organları geçici bir önlem olarak görevden uzaklaştırma yetkisidir. Anayasa’nın 127. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesine göre, yerel yönetimlerin organları veya bu organların üyeleri hakkında görevleri ile ilgili bir suç nedeni ile soruşturma veya kovuşturma açılmış olması halinde, İçişleri Bakanı ilgili organ veya organ üyesini geçici bir tedbir olarak kesin hükme kadar görevden uzaklaştırabilir. Aynı şekilde, Ana yasa’nın 135. maddesinin değişik 7. fıkrasına göre “Milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile yetkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmi dört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırk sekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar. ”

Yerel yönetimler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organları bakımından Anayasa ile getirilen bu güvenceler dışında, öteki hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının organlarının ve görevlilerinin seçilmesi, atanması, atamalarının onaylanması, görevlerine son verilmesi konularında merkezi idare kanunla idari vesayet yetkisi ile donatılabilir.

Yerinden Yönetim Kuruluşlarının İşlemleri Üzerindeki İdari Vesayet Yetkileri

Merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerindeki vesayet yetkileri, bazı hallerde işlemlerin yapılmasından önce veya genellikle işlemlerin yapılmasından sonra tanınmaktadır.

İşlemlerin yapılmasından önce idari vesayet yetkisi, vesayet makamlarının birtakım düzenlemeler ile yerinden yönetim kuruluşlarının işlemlerini yapmalarında onlara yardımcı olmak biçiminde ortaya çıkar. Ancak bu düzenlemelerin emredici nitelikte olmamaları, yerinden yönetim kuruluşlarını belli yönde işlem yapmaya zorlamamaları ve salt bu düzenlemelere uyulmadığı için işlemlerin iptali veya onanmaması yollarına başvurulmaması gerekir. Zira aksi takdirde merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarının iradeleri yerine kaim olması sonucu ortaya çıkar ki, bu idari vesayet yetkisinin mahiyetine ters düşer.

Merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerindeki vesayet yetkileri, asıl işlemlerin yapılmasından sonra kullanılır. İşlemlerin yapılmasından sonraki vesayet yetkileri incelenirken, yerinden yönetim kuruluşlarının işlemlerinin iki grup altında toplanması yerinde olacaktır.

Onamaya Tabi İşlemler

Yerinden yönetim kuruluşlarının bazı işlemleri merkezi idarenin onamasına tabi tutulmuştur. Onamanın hukuki niteliği üzerinde de durmak gerekir. Onama, yerinden yönetim kuruluşunun işleminin tamamlanmasının, bir koşulu, işlemin bir parçası mıdır? Yoksa yerinden yönetim kuruluşunun işleminden tamamen ayrı bir işlem midir?

Bu soruların cevabı yerinden yönetim kuruluşunun ve idari vesayet yetkisinin mahiyetinde yatmaktadır. İşlemi tesis eden yerinden yönetim kuruluşu, merkezi idare tarafından temsil edilen devlet tüzelkişiliğinden ayrı bir tüzelkişiliğe ve dolayısıyla Devletin iradesinden ayrı ve bağımsız bir iradeye sahiptir. Yerinden yönetim kuruluşu, bu tüzelkişiliği ve iradesi dolayısıyla işlemler yapmaya yetkilidir. Kısaca, yerinden yönetim kuruluşunun işlemi, asli işlem olarak o kuruluşun tüzelkişiliğe ve iradeye sahip olması nedeniyle doğmuş, tamamlanmış bir işlemdir. Hal böyle olunca, yerinden yönetim kuruluşunun işlemi ile merkezi idarenin işlemini birbirinden ayrı işlemler olarak görmek gerekir. Şu halde, merkezi idarenin onama işlemini, yerinden yönetim kuruluşunun işlemini tamamlayan bir unsur, onun bir parçası olarak görmek mümkün değildir. İşlem, yerinden yönetim kuruluşunun iradesi ile doğmuş ve tamamlanmıştır. Ancak bu işlem henüz yürürlüğe girmemiş tir. İşte merkezi idarenin onama işlemi ile, yerinden yönetim kuruluşunun doğmuş ve tamamlanmış işlemi yürürlüğe girer. Onama işlemi, asıl işlemin yürürlüğe girmesini sağlayan ve ondan tamamen ayrı bir işlemdir.

Onama işleminin bu mahiyetinden, şu iki önemli sonucu çıkartmak mümkündür: Bir defa, vesayet makamı kural olarak yerinden yönetim kuruluşunun işlemini ya onama veya onamama (iptal etme) ya da uygulanmasını erteleme yetkisine sahiptir. Ama vesayet makamı, söz konusu işlemi değiştiremez. Çünkü vesayet makamının yerinden yönetim kuruluşunun işlemini değiştirmesi, kendi iradesini yerinden yönetim kuruluşunun iradesi yerine ikame etmesi anlamına gelir ki, idari vesayette, ikame kural olarak mümkün değildir.

Bununla beraber, ikamenin mümkün olmaması kuralının bazı istisnaları da var dır. Kanunlar, yerinden yönetim kuruluşunun ihmalinin ya da geciktirmesinin giderilmesi güç zararlara yol açabileceği kabul edilen hallerde, vesayet makamına istisnaden iradesini yerinden yönetim kuruluşunun iradesi yerine ikame etme yetkisi vermektedirler.

Onama işleminin yukarıda belirttiğimiz mahiyetinden çıkan ikinci sonuç, onamadan dolayı merkezi idareye bir sorumluluk yöneltilemeyeceğidir. Zira onanan işlem, aslında yerinden yönetim kuruluşunun iradesi sonucu doğmuş ve tamamlanmış bir işlemdir. Merkezi idare, onama ile bu işleme yeni hiçbir şey eklememekte, yalnızca onun yürürlüğe girmesini mümkün kılmaktadır. Dolayısıyla, onanan işlem hakkında açılacak bir idari davada, husumetin vesayet makamına değil, yerinden yönetim kuruluşuna yöneltilmesi gerekmektedir. Buna karşılık vesayet makamı onamama veya değiştirerek onama işlemleri nedeniyle sorumlu olup, bu işlemler nedeniyle açılacak davalarda husumet vesayet makamına yöneltilir.

Onamaya Tabi Olmayan İşlemler

Yerinden yönetim kuruluşlarının bazı işlemleri için merkezi idarenin bir onaması öngörülmemekle beraber, bazen bu işlemlere karşı itiraz olunmakla, aslında mevcut olmayan idari vesayet yetkisi ve denetimi yaratılmış olur. Bu tür işlemler, doğmuş, tamamlanmış ve hatta yürürlüğe dahi girmişlerdir. Ancak kanunda öngörülen itiraz yoluna başvurulmakla, aslında merkezi idarenin onamasına tabi olmayan bu işlemler onamaya tabi tutulmuş olurlar. siz4

Hiyerarşi ve idari vesayet yetkilerinin birbirinden farklarını açıklayınız.

Özet

Anayasa’da yer alan ve İdareyi bağlayan ilkeleri saptayabilmek.

- 1982 Anayasası’nın 11. maddesine göre Anayasa hükümleri, Yasama, Yürütme ve Yargı organlarını ve İdareyi bağlayan temel kurallardır. Anayasa kurallarının tamamı idareyi bağlamakla beraber, bir takım temel ilkeler göze çarpmaktadır: Hukuk devleti, laiklik, merkezden yönetim ve yerel yönetim ilkeleri, idarenin bütünlüğü ilkesi.

İdarenin kuruluş ve işleyişine esas alınan merkezden yönetim-yerinden yönetim ilkelerini belirleyebilmek.

- Merkezden yönetim, İdarenin topluma sunacağı hizmetlerin başkent adı verilen devlet merkezinden ve tek elden yürütülmesidir. Yerinden yönetim (ademi merkeziyet), topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzelkişileri tarafından yürütülmesidir.

Kamu tüzelkişiliği kavramını tanımlayabilmek.

- Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasına göre, “Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla ve kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur”. Üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle (kamu gücü ile) donatılmıştır ve malları, kamu malları statüsüne tabi tutulmuştur.

İdarenin bütünlüğü ilkesini açıklayabilmek.

- İdareyi oluşturan merkezi idare teşkilatı, taşra teşkilatı ve yerel yönetim ilkesinin uygulanması sonucu ortaya çıkan kamu tüzel kişileri ilk bakışta birbirlerinden ayrı görünmelerine rağmen, gerek kuruluş ve gerekse görevleri yönünden birbirlerinden tamamen bağımsız düşünülmeleri mümkün değildir. Anayasa’nın 123. maddesinin 1. fıkrasında, İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu açıkça belirtilmiştir.

Hiyerarşi ve idari vesayet kavramlarını ayırt edebilmek.

- İdarenin kuruluş ve görev yönünden bütünlüğü, hiyerarşi ve idari vesayet olarak adlandırılan iki hukuki araç ile gerçekleştirilmektedir. Hiyerarşi, gerek merkezi idare kuruluşları, gerekse aynı tüzelkişilik içinde yer alan çeşitli birimler arasında bütünlüğü sağlamaktadır. İdari vesayet ise, merkezi idare kuruluşları ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlamaktadır. Hiyerarşi, genel bir yetki iken; idari vesayet ancak kanunla verilebilen istisnai bir yetkidir.

Test Soruları

1. Merkezi idarenin başkent dışındaki tüm ülkeye yayılmış teşkilatına ne ad verilir?

a. Başkent Teşkilatı
b. Taşra Teşkilatı
c. Yurtdışı Teşkilatı
d. Belediye Teşkilatı
e. Köy Teşkilatı

2. Bazı idari hizmetlerin merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzelkişileri tarafından yürütülmesine ne ad verilir?

a. Merkezden yönetim
b. Özel yönetim
c. Hiyerarşik yönetim
d. Genel yönetim
e. Yerinden yönetim

3. Aşağıdakilerden hangisi bir yerel yerinden yönetim kuruluşudur?

a. Ticaret ve sanayi odaları
b. Bakanlık
c. Üniversite
d. Köy
e. Kamu iktisadî teşebbüsleri

4. Aşağıdakilerden hangisi bir tüzelkişiliğin, kamu tüzelkişisi olup olmadığını belirlemede ölçüt olarak kullanılmaz?

a. Kanunla kurulma
b. Kamu gücü ile donatılmış olma
c. Devlet tarafından kurulma
d. Mallarının kamu malı olarak sınıflandırılmaması
e. Görevlilerinin devlet memuru olması

5. Aşağıdakilerden hangisi vesayet makamının yapabileceği işlemlerden değildir?

a. İdari işlemi onama
b. İdari işlemi iptal etme
c. İdari işlemin uygulanmasını erteleme
d. İdari işlemi değiştirme
e. İdari işleme yapılan itirazı değerlendirme

6. Aşağıdakilerden hangisi hiyerarşi gücünden kaynaklanan yetkilerden değildir?

a. Emir verme
b. Disiplin cezası verme
c. Tutuklama
d. Atama
e. Hizmet yerini değiştirme

7. Aşağıdakilerden hangisi yerinden yönetimin sakıncalı yönüdür?

a. Mali denetimdeki güçlükler
b. Demokratik olması
c. Kırtasiyeciliğin azalması
d. Gereksinimlere uygun hizmet sağlaması
e. Bürokrasinin azalması

8. Aşağıdakilerden hangisi merkezden yönetimin sakıncalarına karşı bir önlemdir?

a. Hiyerarşi
b. Yetki genişliği
c. Yerinden yönetim
d. İdari vesayet
e. İdarenin bütünlüğü

9. Aşağıdakilerden hangisi merkezden yönetimin özelliklerinden değildir?

a. Tüm idari hizmetlerin merkezde toplanması
b. Sorumluluğun merkeze ait olması
c. Taşra teşkilatı bulunması
d. Tüm kaynakların merkezde toplanması
e. Hizmetlerin kamu tüzelkişileri aracılığıyla yürütülmesi

10. Aşağıdakilerden hangisinin kamu tüzelkişiliği yoktur?

a. İl Özel İdaresi
b. Belediye
c. Köy
d. Üniversite
e. Bakanlık

Yaşamın İçinden

“Dava, belediye başkanları, belediye meclis ve encümen üyeleri ile atamaları davalı idarenin onayına bağlı olan personelin yurt dışına izinli veya görevli gitmeleri ile ilgili İçişleri Bakanlığına ait izin onama yetkisinin valilere devredilmesine ilişkin İçişleri Bakanlığının genel düzenleyici işleminin iptali istemiyle açılmıştır. . .

İdari vesayet, kamu düzenini ve idarede bütünlüğü sağlamak için kamu yararı amacıyla kanunların verdiği yetkiye dayanarak, merkezi idarenin, yerel yönetimin organları ve bunların bazı işlemleri ile harcamaları üzerinde, kamu hizmetinin gereklerine uygun olarak kullanılan bir denetim şeklidir. Merkezi idareye verilen bu yetki ile . . . kamu düzeni bakımından ülkede genelliği ve bütünlüğü sağlama amacı güdülmüştür.

Merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki vesayet denetimi, 1580 sayılı Belediye Yasasının ilgili maddelerinde olayına özgü olarak ayrı ayrı düzenlenmiştir. Belediye personelinin de 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi personel olması nedeniyle atama ve kadro gibi birçok konuda merkezi idare ile ilgisi bulunmaktadır.

Bu nedenle, belediye başkanları, belediye meclis ve encümen üyeleri ile atanmaları bakanlığın onayına bağlı olan personelin yurt dışına görevli veya izinli gitmelerine ilişkin olarak izin onama yetkisinin merkezi yönetime verilmesinde idari vesayet yetkisinin aşıldığını veya yerinde kullanılmadığını söylemeye olanak bulunmamaktadır. Sonuç olarak, İçişleri Bakanlığına ait olan bir kısım izin onama yetkisinin merkezi idarenin illerdeki en büyük temsilcisi olan valilere devrine ilişkin dava konusu genel düzenleyici işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından açılan davanın reddine . . . karar verildi. ”
(Danıştay 8. Daire Kararı, E: 1995/860, K: 1996/3398)

Test Soruları Cevap Anahtarı

1. b – Ayrıntılı bilgi için “Merkezden Yönetim ilkesi” konusuna bakınız.
2. e – Ayrıntılı bilgi için “Yerinden Yönetim(Ademi Merkeziyet) İlkesi” konusuna bakınız.
3. d – Ayrıntılı bilgi için “Yerinden Yönetim(Ademi Merkeziyet) İlkesi” konusuna bakınız.
4. d – Ayrıntılı bilgi için “Kamu Tüzel Kişiliği” konusuna bakınız.
5. d – Ayrıntılı bilgi için “İdari Vesayet” konusuna bakınız.
6. c – Ayrıntılı bilgi için “Hiyerarşi Gücünün Kapsamı” konusuna bakınız.
7. a – Ayrıntılı bilgi için “Yerinden Yönetimin Sakıncaları” konusuna bakınız.
8. b – Ayrıntılı bilgi için “Merkezden Yönetim İlkesi” konusuna bakınız.
9. e – Ayrıntılı bilgi için “Merkezden Yönetim İlkesi” konusuna bakınız.
10. d – Ayrıntılı bilgi için “Kamu Tüzelkişiliği” konusuna bakınız. ” Bakanlık, devlet tüzelkişiliğini temsil etmesine rağmen, ondan ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahip değildir.

Sıra Sizde Cevap Anahtarı

Sıra Sizde 1

Merkezden yönetimin yararları; güçlü bir devlet yönetimi sağlaması, hizmetlerin daha az harcama ile ve rasyonel bir biçimde yürütülmesi, hizmetlerin yeknesak yürütülmesini sağlamasıdır. Bu yararlar yerinden yönetimde sakınca olarak karşımıza çıkmaktadır. Ülke bütünlüğünün sarsılması tehlikesi, partizan uygulamalara yol açması, hizmetlerin yeknesak bir biçimde yürütülememesi ve mali denetim güçlükleri yerinden yönetimin sakıncalarıdır. Merkezden yönetimin sakıncaları ise, bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açması, hizmetlerin bölgesel gereksinimlere göre yürütülmesinin güçlüğü, demokratik ilkelere uygun olmamasıdır. Yerinden yönetimin yararları belirtilirken merkezden yönetimin sakıncalı yönlerine işaret edilir. Şöyle ki, yerinden yönetim demokratik ilkelere uygundur, kırtasiyecilik ve bürokrasiyi azaltır, hizmet gereksinimlere uygun yürütülür.

Sıra Sizde 2

Merkez Teşkilatı içerisinde yeralan Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık ve Bakanlıklar gibi kurumlar ile Taşra Teşkilatı içinde yeralan il, ilçe ve bucak örgütleri kamu tüzelkişiliğine sahip olmayıp, Devlet tüzelkişiliği içinde yeralır. Yerinden Yönetim Teşkilatı içinde yeralan mahalli idareler, kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ise kamu tüzelkişiliğine sahiptir.

Sıra Sizde 3

İdarenin gerek kuruluş ve gerek görevleri yönünden bütünlüğü, hiyerarşi ve idari vesayet olarak adlandırılan belli başlı iki hukuki araç ile gerçekleştirilmektedir. Bunlardan hiyerarşi, merkezi idare kuruluşlarının arasında bütünlüğü sağladığı gibi, aynı tüzelkişi içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler arasında da bütünlüğü sağlamaktadır. İdari vesayet ise, merkezi idare kuruluşları ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlayan hukuki araçtır.

Sıra Sizde 4

İdari vesayette biri yerinden yönetim idaresi, diğeri Devleti temsil eden merkez veya onun namına hareket eden bir makam olan iki ayrı tüzelkişi vardır. Hiyerarşide ise üst ile astın birbirinden bağımsız olmadığını ve aynı tüzelkişinin içinde bütünleştiğini görüyoruz.

İkinci olarak, hiyerarşi kudreti esastır. Kanunda açıklık olmasa dahi astın üste bağlılığı, onun denetimi altında olması, üstün astın işlemlerini değiştirebilmesi, düzeltmesi veya iptali mümkündür. İdari vesayet ise, kanunla sınırlıdır ve kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde gerçekleştirilir.

Başvurulabilecek ve Yararlanılan Kaynaklar

Balta, T. B. (1970/1972). İdare Hukuku, Genel Konular. Ankara: Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını.
Bilgen, P. (1996). İdare Hukuku Dersleri, İdare Hukukuna Giriş. İstanbul: İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını.
Duran, L. (1982). İdare Hukuku. İstanbul: İstanbul Hukuk Fakültesi Yayını.
Düren, A. (1979). İdare Hukuku Dersleri. Ankara: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını.
Giritli, İ. Bilgen, P. Akgüner, T. (2001). İdare Hukuku. İstanbul: Der Yayınları.
Gözübüyük, Ş. – Tan,T. (1998). İdare Hukuku-Genel Esaslar Cilt 1. Ankara: Turhan Kitabevi.
Günday, M. (2002). İdare Hukuku. Ankara: İmaj Kitabevi.
Karatepe, Ş. (1993). İdare Hukuku. İzmir: Üniversite Kitabevi.
Onar, S. S. (1966). İdare Hukukunun Umumi Esasları. İstanbul: İ. Akgün.
Özay, İ. (1996). Günışığında Yönetim. İstanbul: Alfa Basım Yayın.
Özbudun, E. (1986). Türk Anayasa Hukuku. Ankara: Yetkin Yayınevi.
Yayla, Y. (1990). İdare Hukuku I. İstanbul: Filiz Kitabevi.
Yıldırım, T. (1999). Türkiye’nin İdari Teşkilatı. İstanbul: Alkım Kitabevi.
Yılmaz, E. (2001). Hukuk Sözlüğü. Ankara: Yetkin Yayınları.